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大陸委員會

台北高等行政法院100年訴字第1025號判決(節錄)

  • 日期:101-05-29

【裁判字號】100,訴,1025 (節錄)

【裁判日期】1000929

【裁判案由】臺灣地區與大陸地區人民關係條例

【裁判全文】臺北高等行政法院判決

100年度訴字第1025號

100年9月15日辯論終結

四、得心證之理由:

(1)按兩岸關係條例第89條第1 項規定,違反依第34條第4 項所定管理辦法之強制或禁止規定者,處10萬元以上50萬元以下罰鍰;而管理辦法第6 條第2 款規定,不動產開發及交易,不得在臺灣地區從事廣告活動。本件原告發行之旺報於99年2 月6 日B8版專文介紹大陸天津房市發展概況,B9版則以圖文方式介紹大陸天津「萬通華府」不動產,從事大陸地區特定不動產個案廣告銷售活動,案經被告以違反兩岸關係條例第34條相關規定,處50萬元罰鍰,原告主張:所刊登不動產報導,並非為推銷特定建案所為之廣告(報導本身並非針對特定建案之介紹,該報導亦非該建案之廣告),系爭報導縱屬廣告,科予原告重罰亦不符比例原則(又工商時報與旺報屬不同組織體,即不得以工商時報前案記錄加重旺報之處分),縱認定原告之報導屬廣告,則原告於同一日報紙上刊登系爭報導之行為亦應屬一行為(同日另版B6版專文介紹大陸海南房市發展概況,B7版則以圖文方式介紹大陸海南「濱江帝景」不動產),卻遭兩次處罰,顯屬有違「一事不二罰」原則,提起訴訟;此即本案兩造爭執之所在。

(2)就原告發行之旺報於99年2 月6 日B8版專文介紹大陸天津房市發展概況,B9版則以圖文方式介紹大陸天津「萬通華府」不動產,是否為廣告之爭執:

原告主張廣告之定義係由「美國市場營銷協會」所提供的解釋:一個廣告主,在付費的條件下,對一項商品、一個概念、一個服務,所進行的傳播活動,加以說服、改變、或加強消費者的態度或行動,而達到良好的回饋作用,就是廣告。而本件未取得任何對價時,此時傳播行為應屬於報導而非廣告。按廣告目的之促進消費,其實就是一種促銷推廣活動,從市場的角度而言是使用者付費的觀察,但很多行銷活動不是源之於使用者付費,而是源之於促進消費的活絡度,因此不能以是否有對價,來區分是報導或是廣告。針對商品的介紹,已經達到商品本身的價格、功能、規格、使用方式或途徑,就足以是廣告,假如報導的本身已經涉入到商品之銷售內涵,本身就是一種廣告,無論其是否具有對價關係。此有最高行政法院91年度判字第1391號裁判「旅遊業者,固可辦理國內外之觀光團體旅遊業務,刊登相關廣告,惟如涉及兩岸人民關係條例第34條第1 項所定事項,則應先申經主管機關核可後始可刊登,不得藉詞為旅遊廣告,而造成為大陸地區物品、勞務或其他事項之促銷廣告結果。且兩岸人民關係條例第34條第1項規定所稱廣告或其他促銷推廣活動,並不以受委託人收取費用為要件。」可參。因此原告以無對價即非廣告為論述,自無足採。

既然針對商品的介紹,已經達到商品本身的價格、功能、規格、使用方式或途徑,就是廣告,自然不能以名為報導而實為廣告而企圖卸責。系爭報導(天津「萬通華府」建案)以「社區模型圖、室內裝飾圖、地理位置圖、均價、建築面積、開發週期、總套數、戶型面積、戶型、開盤時間、投資商及連絡電話等資料」,佐以「系爭報導特別強調本建案第二期所推出之房型面積較第一期之房型面積為小,但每平方米之均價卻高出第一期許多」,即足以呈現針對商品之介紹達成促進消費之目的,當然就是廣告,而非報導。原告所稱詳細資料僅為強調報導之正確性故提供給讀者作為查證之用,而非加強讀者之購買慾望之用;就查證之可能,只是諸多目的之一,並不影響廣告之認定,而是否加強讀者之購買慾望,是廣告成功與否的問題,不是是否為廣告之判準,原告所稱自無足採。另原告又稱「以價格上揚等描述方式降低消費者購買之慾望,是可證明本篇報導並非廣告行為」,這是觀察角度的不同,例如金價已經高升,但後續還會繼續高升,究竟金價高是抑制消費,還是鼓勵消費,就要看觀點如何(看現在,還是看未來),原告以不同的說明方式企圖規避,自無足採。

商品廣告是資訊的提供,而報導本身也是資訊的提供,就資訊的提供而言,是廣告與報導的交集,所以不能以資訊的提供就認定是廣告或是報導,而是以這樣的資訊在如何的場合或空間被提供,足以具體到特定商品在特定空間的交易可能性之促進為判準。資訊的提供是多元而多軌的,要有特定空間的觀察才能判斷出是否屬於特定商品的廣告。原告所稱「各汽車雜誌雖均對各廠牌汽車之性能、內裝、馬力、型號以及價格逐一表列,但因車商未給付汽車雜誌任何對價,是汽車雜誌之內容顯係單純之報導而非廣告」云云;就汽車雜誌末附各廠牌汽車之表列,就購買汽車雜誌之消費者而言,所購買的就是這樣的列表資訊,這份資訊是汽車雜誌的商品內容,而這個表列資訊就是報導,只是消費者所購買的就是這份報導,因為消費者所購買的「汽車雜誌」就是需要這「列表資訊」,這與車商是否給付汽車雜誌對價無關,而汽車雜誌內有報導,也有廣告,由消費者付費取得之汽車資訊,是汽車雜誌所提供之報導,而由廠商提供資訊促進行銷活動者,就是廣告,這是因為針對特定族群提供特定資訊所衍生。原告所經營的是報刊「旺報」(普遍訊息之報章),不是「不動產報導」(特定訊息之提供),所以原告不能用汽車雜誌來類比,所稱自亦無足採。

(3)被告科予原告重罰,是否有違比例原則:

就管理辦法第6 條第2 款規定,不動產開發及交易,不得在臺灣地區從事廣告活動。就行政法之規範而言,均寓有特定之管制目的,大陸地區物品勞務服務是否在臺灣地區從事廣告活動,其受有特定之限制者,就要從管制目的觀察。不動產交易之金額龐大,而且價格波動受政治環境的影響甚鉅,並且不動產的特性是交易低迷不活絡之際,經常伴隨著不易變現的特性(跌價與套牢之間互相影響),因此對大陸地區之不動產交易,政府政策採取比較保守之方式進行,就島國型經濟的台灣而言,是有政治性的目的,而針對不動產廣告及行銷行為進行管控及限制,是實現這樣政治性目的的適當手段,因此臺灣地區資金唯恐大量移入大陸地區,政治環境影響不易任意變現,就會有恐危及國家安全及經濟發展之可能,因此被告依92年12月簽核裁罰處理方式,對於初次違規者處以30萬元罰鍰,第2 次違規者處以最高50萬元鍰罰,藉以達到對於大陸地區不動產經濟活動進行控管之政策目的,是允當的。

另本案原告因違法刊載大陸地區不動產廣告,前經被告以93年4 月13日內授中辦地字第0930724796號函及98年5 月4 日同字第09807243651 號函分別處以30萬元及50萬元罰鍰在案,本案係之後再次違規,經核處最高50萬元罰鍰,應屬有據。至於,工商時報與旺報現均屬原告所設立之報社,即使兩報功能取向不同,也僅屬原告內部事業之分工,並不影響原告曾經因同樣事件被處罰之前例,原告訴稱不得以工商時報前案記錄加重旺報之處分,即無可採。

(4)同一日報紙上刊登系爭報導之行為應屬一行為,卻遭兩次處罰,是否有違「一事不二罰」原則:

本案處罰是針對「B8版專文介紹大陸天津房市發展概況,B9版則以圖文方式介紹大陸天津「萬通華府」不動產(參本院卷p.64、65)」,而另案(本院100 年訴字第1026號)是針對「B6版專文介紹大陸海南房市發展概況,B7版則以圖文方式介紹大陸海南「濱江帝景」不動產(參本院卷p.62、63」,就廣告之目的性是特定商品之促銷,顯然「天津萬通華府」、「海南濱江帝景」建案,並非同一商品,當屬不同之廣告。

就管理辦法第6 條第2 款規定,不動產開發及交易,不得在臺灣地區從事廣告活動,有違者按兩岸關係條例第89條第1 項規定(違反依第34條第4 項所定管理辦法之強制或禁止規定者)處罰之,足見其管制目的是針對不動產開發及交易之限制,而這樣的政治性目的,針對不動產廣告之管控,是實現這樣政治性目的的適當手段,所以管理的對象是廣告個數,而不是報章的個數,同一日報紙上刊登不同大陸地區不動產廣告,就會違反不同的管制目的,所以針對兩個不同的廣告,給予兩個各別的處罰,這才足以貫徹管制目的,也符合最高行政法院93年度判字第1309號判決所稱「行政法上所謂一事或行為,係以一項法律之一個管制目的為認定基礎」之意旨,當然無違「一事不二罰」原則。

中  華  民  國  100  年  9   月  29  日