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大陸委員會

港澳季報第100期

香港移交六週年情勢研析

香港移交六週年情勢研析

■國家安全條例立法引發爭議及分化,國際社會亦表高度關切

■非典型肺炎疫情對政治、社會、經濟之影響深遠

■如何落實陸港更緊密經貿關係安排之相關問題尚待克服

■香港經濟表現初顯起色,但高失業率及財政赤字仍待解決

■臺港交流逐步改善,雙方溝通管道納入正式機制

■至今已有一四九件報載爭議事件考驗大陸對香港「五十年不變」的承諾

香港移交6週年以來,政治運作尚稱平穩,惟司法獨立及新聞自由前景仍存隱憂。自1997年10月金融風暴後低迷的經濟,在通縮持續3年多後,去年的經濟成長終較前年顯著回升,惟今年初的美伊戰事,以及SARS疫情,勢將影響香港今年的經濟表現。港府的因應及紓困措施是否得宜,以及能否恢復投資者的信心,將是香港經濟振興的關鍵。雖然香港與大陸更緊密經貿關係安排若能獲得落實,將有助於提振香港經濟,但香港如何保持獨立的海關、獨立的金融體系,以及港元的地位,以維持其競爭優勢,並克服大陸行政不透明、法規複雜、各省市不同調等問題,仍待進一步的觀察。

另一方面,非典型肺炎疫情的爆發,造成社會人心浮動、經濟成長受挫,以及國際形象受損等問題,而港人對港府處理方式的不滿,亦轉成對特首及港府的不滿。雖然董特首連任後,積極推動實施「主要官員問責制」,惟成效與民眾對於「問責制」的期盼頗有差距,反而對港府威信造成嚴重損害。

基本法第23條立法(即國家安全條例)也引發香港社會激烈的爭辯衝突,並導致社會分化,甚至影響經濟發展的前景,亦可能影響我方在香港的活動空間。我政府將與國際社會共同關注此一問題,並秉持陳總統就兩岸關係所宣示的「善意和解、積極合作、永久和平」的精神,從善意、務實及服務為出發點,積極推動相關工作。謹就過去一年來的香港總體情勢,評析如下:

一、問責制成效不理想,港府民望下降

「主要官員問責制」改變百年來香港的官僚體制運作模式,促使港府的施政成效責任由問責高官完全承受。然而,在香港社會相繼發生的事件中,卻讓港人質疑港府及其官員推動問責制的決心。首先是因公布對於股價過低的股票除牌諮詢文件,引發股價急跌,事後各業務主管卻互相推卸責任;稍後又發生財政司司長因提前購買新車,引發避課新稅的爭議。上述兩項事件的主要人物事後雖均向社會道歉,惟與民眾對於「問責制」的期盼頗有差距,以致對港府威信造成嚴重損害。近期香港大學的調查結果也顯示,有關特首及港府的調查數字都是處於6年來新低,其中近半年來港人對特首施政方針的滿意程度平均只有13%,而對港府表現的滿意程度平均亦只有15%。

二、基本法第23條立法引發爭議及分化

香港基本法第23條規定港府應就叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆、竊取國家機密、禁止外國政治性組織在香港進行政治活動,以及和外國政治性組織建立聯繫等罪行立法。一般民主國家雖有類似維護國家安全的立法,然而在民主國家中有代表民意的立法機關監督並制衡立法的過程及將來的執行,但香港尚未普選,而立法機關亦無法與行政部門抗衡,以致令基本法第23條立法的正當性受到質疑。

在江澤民於董建華就任第2屆特首宣誓儀式上表示:「港人應該自覺維護祖國的安全和統一」之後不久,港府隨即宣布將推動基本法第23條立法工作(即訂定「國家安全條例」),使此項立法自始即被視為應北京要求而執行的工作,也令整個立法過程充滿衝突。香港當地團體與國際上反對立法的國家均憂慮香港的民主、自由及人權將會受到損害,並破壞「一國兩制」;立法會中反對立法的議員與政府及支持立法的議員發生激烈爭辯或衝突;社會上則發生自「六四」以來參與人數最多的反立法大遊行;港府中央政策組所屬「社會凝聚小組」警告香港社會或將因支持與反對立法而嚴重分化。國際社會亦高度關切立法,單是美國政府(包括白宮、國務院、國會、駐香港總領事)就該條例發表的聲明或評論即達20次,英國亦明指該項立法是自「九七」以來最敏感的法例。我政府亦就條例中可能涉及我方的部分,如「域外效力」對我具香港永久性居民身分之國人的影響、香港友我社團與我聯繫問題、警察調查權對我駐港機構正常運作之影響等問題,積極向港府表示關切。另有國際評比公司擔憂該條例影響資訊流通,破壞營商環境,恐導致外資裹足不前,甚或撤離香港,最終阻礙香港的經濟發展。

以目前跡象來看,香港當地及國際社會對條例可能破壞「一國兩制」而傾向「一國一制」的憂慮未減反增,港府勢須審慎思考及處理國家安全條例的執行問題。

三、非典型肺炎疫情影響深遠廣泛

香港自2月中旬起就陸續傳出受到不明病毒感染非典型肺炎的病例,3月12日港府衛生署證實香港爆發非典型肺炎疫情。由於疫情難以控制,世界衛生組織對香港發出旅遊警告,並將香港列入病例集中區名單,及至6月24日香港才從疫區名單中除名。這3個月的疫情發展與控制,對香港政治、社會、經濟、國際往來,以及「一國兩制」發展等各層面,造成廣泛且深遠的影響。

由於病毒傳播速度迅速且病原不明,導致治癒效果不佳。隨著死亡人數的增加,香港社會亦籠罩在不安的情緒中,而港人對港府處理措施的不滿,亦促使董特首及港府的民望下跌。香港中文大學的調查結果顯示,有58.3﹪的港人不滿意董特首對於疫情的處理表現,亦有54.7﹪的港人認為董特首應該下臺以示負責,甚至有65.3﹪的港人認為董建華已不適合繼續擔任行政長官,而立法會中亦有議員提出動議,要求董特首下臺。

港府資料顯示,受到SARS疫情影響,香港機場單日客運量較去年同期急挫近70%,並有近30%的定期航班遭取消。訪港旅客較去年同期跌幅達70%以上,估計受影響較深的行業(包括餐飲、旅遊、零售等),在1個月內已造成近3百億港幣的損失。上述行業的從業員亦陸續因歇業、倒閉而失業,促使香港失業率升高。在國際往來的影響上,由於非典型肺炎可隨航空器、船舶擴散,各國為防止從香港入境人員將病毒引入,除呼籲國民避免前往香港,並採取各種防疫措施,如中止與香港的學術或民間社團往來、隔離入境港人,甚或禁止港人入境、撤離在港人員等。

上述種種影響使得香港社會人心浮動,國際形象受損,而大陸隱瞞疫情亦令香港無從防備以致疫情嚴重。此次疫情的擴散,激發港人對於大陸人治、落後、不透明的官僚體制的不滿,並對於在「一國」之下,港府對「中央」唯唯諾諾、揣摩上意的作法,感到無奈與失望。如果港府及大陸當局未能記取教訓,對於香港「一國兩制」的發展,勢將造成深遠影響。

四、經濟表現尚佳,但高失業率及財政赤字有待解決

香港的經濟自東南亞金融風暴後,表現未如過往亮麗,港人對經濟前景的信心亦逐漸動搖。去年香港的經濟成長表現雖較佳,但失業率仍持續升高,通貨緊縮現象亦未見改善。

根據港府公布之統計資料,去年香港經濟成長率為2.3%,失業率為7.3%,較諸前年0.6%的經濟成長率,及5.1%的失業率,顯見經濟成長顯著回升。但失業率居高不下,仍為香港經濟的重要問題。另外,港府財政赤字嚴重亦為經濟表現之隱憂。港府在今年3月所公布之「2003至04年度財政預算案」中指出,財政赤字嚴重,若不及時解決,將影響投資信心,延緩經濟的復甦。

今年初的美伊戰事,以及SARS疫情,顯然將影響香港今年的經濟表現,而SARS疫情亦促使做為香港重要經濟支柱的旅遊、服務業受到重大衝擊。港府已將今年全年的經濟成長率預測值由原先的3%,調降為1.5%,而失業率亦可能進一步惡化。根據港府公布之資料,今年5月份的失業率已達到8.3%的歷史新高。SARS疫情對香港經濟是否有長期的影響,尚有待進一步觀察,但港府的因應及紓困措施是否得宜,以及能否恢復投資者的信心等因素,應為關鍵所在。

五、大陸與香港更緊密經貿關係安排成效仍待觀察

董特首於施政報告中強調,香港將加強與大陸的經濟合作,並加快與珠江三角洲之經濟融合,而港府亦積極尋求與大陸達成更緊密經貿關係安排(CEPA)的協議。董特首今年於6月16日宣布陸港在CEPA之磋商,已取得重大的實質性進展,並於6月29日舉行簽署儀式,而該協議將為在經濟轉型中的香港帶來一個全新的起點。CEPA內容涵蓋了貨物貿易、服務貿易、貿易便利化三大方面。在貨物貿易方面,有眾多的香港產品將獲得零關稅進入大陸的待遇;在服務貿易方面,開放了包括廣告、法律、會計、醫療、房地產運輸、旅遊、視聽、銀行、證券、保險等。有關涉及「原產地規則」和「香港公司界定」的問題,亦將考慮香港的國際地位及目前的實際情況,採取有利規管,以及較具彈性的規定。

香港商界對於CEPA多認為有利於港商到大陸投資發展,對服務業之益處大於製造業。雖然勞工密集的行業不會回流香港,但可吸引高增值產業回流,而零關稅亦有助於提升香港的競爭力。然而亦有業者認為,短期內不應抱太大期望,因為到大陸設立公司之資本及相關要求太高,促使CEPA對香港業者參與大陸市場的作用不大,而對解決香港的失業問題亦仍待觀察,因此短期內CEPA對香港經濟的增長作用有限。傳媒亦提出警告,如果香港無法保持獨立的海關、獨立的金融體系和港元地位,及以獨立地位參加外國經貿組織,則香港的競爭優勢將寥寥無幾;而大陸行政程序透明度仍低,加上法規複雜,各省市又有不同作法,仍是未來雙方落實更緊密經貿關係所須克服的問題。

六、香港司法獨立更受關注

在過往6年中,香港司法是否獨立的爭議時有所聞,尤其是在「港人在大陸子女居港權」案件中,由於大陸「人大常委會」解釋基本法而推翻香港終審法院判決,削弱香港司法獨立的威信,促使類似涉及大陸「治權」的案件發生時,是否提「人大」釋法的疑慮隨而之產生。此種不信任感對香港司法威信的影響頗為深遠,尤以在國家安全條例的立法過程中,港府稱觸法者有可能移交大陸審理,同時不排除提請「人大釋法」,更令香港司法的獨立性遭受威脅。

此外,16名「法輪功」學員因在香港「中聯辦」門外靜坐抗議,被控「阻街」等7項罪名成立,各判罰款。瑞士領事館代表對判決表示驚訝(16名被告中,部分為瑞士籍人),美國眾議院國際關係委員會副主席亦批評,此判決侮辱香港法治,亦反映香港自由民主被削弱的程度已跌至新低點。

公開公正的依法而治,向來是外界分析香港所以穩定繁榮的主要原因之一。因此,上述涉及損害司法獨立的爭議事件,不免令港人及國際社會對香港的司法前景產生憂慮。
 

七、媒體「自我審查」降低傳媒公信力

香港媒體自香港移交以來,大體上仍享有新聞自由。惟媒體「自我審查」的現象不時浮現,尤其在涉及報導大陸領導人的言論,以及大陸認為破壞穩定的因子,如政治異議人士、法輪功活動,以及涉及臺灣、新疆、西藏的政治新聞時,容易發生媒體「自我審查」的情況。

在過去1年中,涉及新聞自由的爭議事件包括:「新城電臺」新聞採訪部主任張仲華突遭解僱,張氏懷疑此事與他5度抗議新聞部高層處理港府負面新聞(如法輪功)的作法有關。另香港電臺欲訪問我副總統,卻遭港區「政協常委」徐四民及立場向被視為親大陸之團體的強烈抨擊。雖然香港電臺強調須尊重編輯自主,惟港府認為香港電臺做為政府部門,與我官方接觸須有一定程序,應依「錢七條」處理,並須先獲港府高層批准。學界及新聞工作者多認為,將香港電臺等同視為政府部門並不合理,而民主黨立法會議員亦批評此舉有干預新聞自由之嫌。另時事評論者鄭經翰因在節目中批評港府官員處理防治非典型肺炎工作不力,遭港府對節目發出警告,鄭氏宣布無限期休假。這些事件對於香港的新聞自由、言論自由的影響,殊值關注。亞洲華爾街日報即發表專文警告,如果香港出現干預新聞自由事件,最終將令香港資訊自由的優勢迅速消失,不利於香港經濟的長遠發展。

八、陸港互動愈趨頻繁,治安問題浮現

香港移交以來,香港與大陸兩地的人員往來、經貿合作、基層建設,以及社會發展趨向,均日趨融合。陸港官員互訪頻密,根據港府公布之資料,香港官方到大陸之訪問團次數在1997年全年為1,152次,而在2002年即有1,682次;大陸官方到香港的訪問團次數亦由1997年的836次,增至2002年的1,457次。港府工商及科技局局長唐英年表示,香港已成為大陸最主要的投資來源地,也是主要的服務出口中心。目前有近20萬港人在大陸工作。至2000年底,大陸在香港投資佔香港投資總額的31%。唐英年指出,香港的中介角色已從過去的單向引資,成為促進國際及大陸資金、企業業務對流的樞紐。大陸與香港在人流往來上亦更加頻繁。根據香港旅遊發展局公布的數字,2002年全年訪問香港的旅客共1,656萬餘人次,較前年增加20.7%,其中大陸旅客共計逾682萬餘人次,較前年顯著增加53.4%。惟港府警務處處長曾蔭培表示,隨著大陸放寬居民赴香港旅遊,持雙程證人士犯案者倍增,由前年的1,265人增加至去年的1,860人,暴升近50﹪。大部分案件涉及持假證件或文件,近200人涉及集團操作的街頭騙案。

誠如美國駐香港總領事所指出,香港已面臨在加深依賴大陸經濟時,如何維持政治、文化和經濟的主體性的根本性兩難。隨著香港移交大陸之時間日久,如何平衡陸港間的互動融合與主體性維護的課題,勢將更加凸顯。

九、臺港交流逐步改善,溝通管道納入正式機制

過去一年來,臺港關係大致仍有突破。在交流方面,2002年全年臺港人員往來持續增加,臺灣赴香港人員為227萬8千餘人次,較上年增加6.8﹪;香港訪臺人數則為34萬餘人次,較上年增加5.5﹪。而2002年全年臺港貿易總額亦達326億5千萬美元,香港是臺灣的第2大出口地、第3大貿易夥伴,臺灣則為香港的第4大貿易夥伴。

港府於去年6月底發表聲明,特首特別顧問葉國華將不再續任專責與我駐港機構聯繫溝通臺港事務的工作,並自去年7月1日起改由港府政制事務局負責。該局局長林瑞麟表示,港府會繼續重視與臺灣的經貿關係和民間文化層面的交流,以助兩岸的溝通。林氏強調,政制事務局接手後,無論在對臺的入境、文化和經貿事宜上,與其他政策局的溝通會更方便,而在新制度下,我駐港機構的地位亦沒有改變。我光華新聞文化中心主任路平女士亦於今年1月23日赴香港履新,港府政制事務局局長林瑞麟歡迎其開展光華新聞文化中心的工作,並稱對推動香港與臺灣間的文化交流有所助益。香港媒體對路平獲發工作簽證一事反應頗為正面,認為「路平獲發簽證,是問責制官員上任以來,為臺港關係正常化做出貢獻」,以及「路平來港進行文化交流,是臺港和兩岸雙贏的事」。另我駐港機構香港事務局張良任局長,亦因防治非典型肺炎之需,與港府政制事務局局長林瑞麟首次會面,討論非典型肺炎的最新情況,及疫情對臺港兩地的影響。上述有關臺港關係的進展,不僅是雙方務實態度的表現,亦為未來臺港官方更緊密的聯繫與互動奠定基礎。