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大陸委員會

專題演講:陸委會賴主委幸媛:「現階段政府大陸政策」

  • 日期:106-03-06

記錄:吳嘉娟

大家好!歡迎各位參加「98年『務實與開展』大陸工作研習會」。去年520以來,兩岸關係在歷史機遇下得到改善;今天利用這個難得的機會,我要和各位行政體系裡的中堅份子一起探討兩岸關係發展中幾個有意義的、重要的改變。

1.兩岸內部的變化

1987年11月2日,政府宣佈開放赴大陸探親,兩岸從封閉邁向交流,到現在已經超過21年半。在這21年半的時間當中,台灣與大陸內部各自在政治、經濟、社會等各方面都有非常大幅度的改變,這改變是當時難以想像的。

中國大陸內部的改變,自1978年採改革開放政策開始。之後其經濟快速發展,至2008年中國大陸國內生產總值年平均增長率將近10%,目前已成為全球第3大經濟體、第2大貿易國,因此歐巴馬、歐盟都把中國大陸視為重要的貿易、經濟夥伴(partner)。目前中國大陸也擁有全世界最多的外匯存底,經濟增長帶動提升其綜合國力。即使如此,我們仍須注意,過去二、三十年來,中國大陸不均衡的發展模式,使得其城鄉、區域、貧富差距嚴重且不斷擴大,自然資源耗損,對其未來持續發展帶來危機與阻力。

在政治層面上,胡錦濤在2003年接替江澤民成為中共第4代領導人以來,在內政上強調以人為本、協調發展,並推動行政體制改革,但改革步調卻與經濟發展仍存在不少扞格。當前雖然中國大陸在國際上展現自信、外交上主張和平發展,然因其一黨專政的體制,在自由、民主、人權等普世價值上,與西方民主國家仍有相當落差。所以歐美國家一方面把中國大陸當做經濟上重要夥伴,但是在政治上也隱約將中國的崛起當作可能的威脅。

台灣在1987年解嚴,開放黨禁、報禁;1991年終止動員戡亂、國會全面改選;1996年總統直選,2000年第1次政黨輪替,並在2008年政黨再次輪替,民主化的過程不斷地、全方位地在進展。台灣經歷了90年代民主化的拓展以及2次政黨輪替,因此被美國及世界許多國家重要領袖稱為「亞洲與世界民主的燈塔」。

在經濟方面,台灣的經濟成長率在1990年代期間,平均約為6.51%;但是在2000年以來到2008年上半年民進黨執政時期,平均經濟成長率僅約4.34%。從90年代到21世紀,我們的經濟實力是在往下滑的,在全球化的浪潮中,新政府體會到這是一個向下滑的狀況,我們也相當擔心會不會有進一步被邊緣化的危機。

2.兩岸交流的演進

剛剛跟大家說明的是,兩岸各自在過去二、三十年間政治及經濟的演變狀況。兩岸之間互相交流的演變狀況又是如何,我用幾個簡單的數據,讓大家有一個比較清楚的圖象。

兩岸關係中最受到矚目的就是經貿關係,中國大陸已成為台灣最大的貿易夥伴,這不是在今年或去年才形成,這是在民進黨執政時期,2002年或2003年的時候,中國大陸就已經是我們最大的貿易夥伴。去年兩岸(含香港)貿易額達到1,325億美元,前(2007)年民進黨執政的時候就已經達到1,300億美元,去(2008)年只增加25億美元,占台灣對外貿易總額 38.9%,比民進黨最後1年執政時約下降2%,當時為40%左右。

中國大陸是台灣最大的出口市場,去年對中國大陸及香港出口996億美元,占台灣出口總額將近39%。中國大陸也是台灣第2大進口來源地區,去年台灣自中國大陸進口329億美元,占進口總額13.6%。中國大陸更是台灣最大貿易順差來源,去年就有667億美元。這幾個數字雖然都非常大,但相較於民進黨最後一年執政時還少。中國大陸也是台灣第一大對外投資地區,根據經濟部統計數據,到去年底止,台灣對中國大陸投資累計金額達755.6億美元,比起民進黨最後一年執政也是向下修的。

在去年一整年兩岸經貿關係正常化發展當中,事實上我們對中國大陸的貿易及投資並未大幅度成長,這與最近全球金融風暴有關;但上面所提的這些數據,所要強調的是,民進黨執政8年期間,就已經形成台灣大幅度地依賴中國大陸市場,並與其緊密相連。

除兩岸經貿交流外,其它社會各項交流也非常頻繁。近來台灣赴中國大陸人次平均每年都超過400萬,累計到去年底已超過5,142萬人次;大陸人民來台灣累計有215萬人次。此外,兩岸通婚是台灣社會現象一個非常大的改變,從90年代兩岸開始通婚到現在,婚姻驗證數將近30萬對,真正登記有案有大陸配偶的家庭將近26萬個;所以大陸配偶是台灣的新移民,一步一步逐漸融入台灣社會之中。中國大陸文教人士來臺專業交流累計超過25萬人次,包括學術、體育、藝文、宗教、新聞、廣電、出版等。可以看得出來,不管喜歡或不喜歡,這是一個事實(a fact),兩岸的交流是無遠弗屆的。

3.兩岸協商的波折

兩岸交流頻繁,如衍生問題如何解決?在1990年代前半期,政府授權海基會、大陸方面授權海協會開始進行相關的事務性必要會談,這樣的事務性會談就促成了1993年的「辜汪會談」。1993年,第一次「辜汪會談」在新加坡舉行,這是非常劃時代的,所簽署的4項協議都是屬於事務性。

「辜汪會談」開啟了兩岸制度化聯繫、協商的機制,但這樣的機制也碰到了相當多的波折與挫折。1995年李登輝前總統訪問美國康乃爾大學後,中共當局片面推遲兩岸兩會協商;1995、1996年間中共連續、多次對臺進行針對性的軍事演習,製造台海危機,讓兩岸協商因而中斷。兩岸溝通管道到1998年才得以恢復,第二次「辜汪會晤」在上海舉行,其後兩岸間因政治情況轉變又再度中斷協商。

民進黨執政8年期間,因為許多政治與選舉的因素,中共迴避與民進黨政府接觸,所以沒有機會恢復兩岸制度化的協商。但是我們必須要清楚一個事實,即使在民進黨執政8年兩岸沒有制度化協商,基本上民進黨政府仍推動不少開放政策,例如:2001年金馬「小三通」;2003年臺商春節包機;2006年6月兩岸之間的4項包機,包括節日、緊急醫療、貨運和人道專案包機。當時的民進黨政府已在跟對岸協商有關通航、海運、空運、大陸人士來台觀光,但因受到兩岸政治情勢的影響,一直沒有辦法達成協議。

去年520之後台灣及兩岸的政經情況,已經到了不得不改弦更張、不得不抓住歷史契機的地步,以解決兩岸因密切的經貿、社會交流所產生的各種問題。在此同時,我們也必須正視一個事實,中國大陸經濟政治勢力的崛起,對台灣是一個很重要的機會,當然也可能是威脅,我們如何健康地、正確地對待這個事實,是很重要的。因此,整個新政府在520後的兩岸政策上就有大幅度的改變。

4.當前政府大陸政策的目標與原則

政府大陸政策的目標非常清楚,就是維持臺海長期的和平與東亞區域的安定,以及確保台灣的生存、安全與繁榮。講到東亞區域的安定,可能有人覺得太自我膨脹,事實上台海和平是區域和平最關鍵的一環;區域的安定也是維繫台灣與許多重要盟邦如美國、日本關係的要素。為了達成這些目標,就必須要改善兩岸關係、有一個穩定進展的兩岸關係。

馬總統在就職演說中清楚提到,台灣的主流民意就是維持現狀,當時維持現狀的民意約占75-80%,現在要求維持現狀的民意已經達到91.8%。陸委會長期以來,平均每3-4個月會進行1次例行性民調,民調結果非常具有可信度(credible),因此中共領導當局非常重視。

而維持現狀就是維持「不統、不獨、不武」的現狀,也就是中華民國是一個主權獨立的國家,我們有自己的憲法架構。在維持現狀的戰略下,在具體作為上我們有一個非常重要的原則,就是「以台灣為主、對人民有利」。在此原則下循序漸進、穩健地推動兩岸關係的良性互動與改善,藉由交流與協商,達成兩岸之間「互利雙贏、共存共榮」,這是我們基本的政策思維。在此思維下,推動大陸政策有幾項基本原則,是在座各位推動兩岸相關業務所必須把持、瞭解的。

(1)「由相互否認走向互不否認」,務實定位兩岸關係

台灣於1991年第1次修憲及1992年制訂「台灣地區與大陸地區人民關係條例」,作為處理兩岸事務的法源依據;90年代進行了兩次「辜汪會談」。中斷了10幾年的制度化協商在去年恢復後,兩岸總共進行了3次高層會談。每一回的談判,在場同仁如有參與幕僚作業或有談判經驗的,基本上就知道是官員和官員在進行談判,每一個回合都是這樣。從去年6月開始的第1次江陳會談、到11月第2次江陳會談,到今年4月第3次江陳會談的所有業務溝通、工作會議,都是官員和官員在進行談判,這就意味著兩岸已進入「互不否認」。

此外,第1次江陳會談在北京協商,第2次在台北協商,第3次在大陸南京,下一次又在臺灣舉行,兩岸會談地點有來有往,也是進入實質上的互不否認。雖然兩岸現在還沒有辦法進入到相互承認的階段,但是有互不否認,許多事情就可以坐下來談,兩岸的交流就可以有制度化的保障。

(2)「以臺灣為主,對人民有利」,開展兩岸正常關係

這就是要捍衛台灣的主體性,所有大陸政策、兩岸關係的推動措施都要對人民有利。台灣人民並不是指特定的財團或團體,兩岸交流的利益、成果要由全民共享。

去年520以來行政院財經部會在制定發展策略時,強調要「深耕台灣、連結全球」;這一年來我們透過協商努力營造的,就是兩岸經貿關係的正常化,以及符合「深耕台灣、連結全球」經濟發展策略。我們是在「深耕台灣、連結全球」的策略下推動兩岸經貿關係的正常化,並希望與國際真正接軌、提升國家競爭力。

如果有社會大眾說政府的經濟政策都是向中傾斜、賣台,事實上我們可以非常理直氣壯地、非常有自信地告訴社會大眾,我們的大陸政策都是為了維護台灣;在「以台灣為主、對人民有利」原則及整個大經濟戰略下,突破以往的封鎖及相對閉鎖、僵化的經貿政策,匡正過去所造成台灣競爭力向下墜落的情形,是守護台灣的戰略。

(3)「擱置爭議,追求雙贏」,推動兩岸對等協商

兩岸的主權爭議在可以看到的未來是沒有辦法解決的,在這樣的狀況下,我們必須擱置爭議;擱置政治和主權的爭議,務實地面對兩岸的經貿、社會各種問題,並解決它,目的就是要追求雙贏。我們就是在「擱置爭議、追求雙贏」的原則下,推動兩岸的對等協商。過去3次高層協商及官員對官員工作階層的協商中,都是基於對等、尊嚴、互惠的原則。

這樣務實的態度不只是台灣有,大陸也有。過去一年不是沒有碰到困難,也會碰到一些問題,但到最後雙方還是用務實的態度來加以解決,可以解決的我們就儘量解決,有爭議的則擺在後頭。因此我們才會把經濟問題先拿出來談,有急迫性的先拿出來談。

過去3次協商,台灣在議題設定(agenda-setting)上是跟社會大眾、媒體的印象是相反的,媒體好像認為是中共方面主導的,其實台灣方面的主導性非常強。包括三通議題與陸客來台觀光,這是我方長期希望,連過去民進黨時代也很想做到的,但是過去做不到的,我們做到了。

第2次會談的食品安全協議,很清楚地也是我方主導。因為三聚氰胺毒奶粉事件,我們要求對方坐下來談,他們也意識到這議題對台灣人民很重要,就從善如流坐下來談。食品安全協議使得我們衛生部門的官員和對岸衛生部門的官員建立直接聯繫管道,由「主管部門」直接接觸,這是兩岸一個非常大的突破。

另一個值得跟大家說明的,就是第3次「江陳會談」中,由內政部、法務部、陸委會等相關單位努力達成的「兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」,這完全是由我方主導的,也是我方堅持的。這是從第1次江陳會時我方就提出來要談的,對方非常排拒,到了第2次會談時我們仍不死心,因為我們非常清楚在兩岸經貿交流快速發展當中,不可能不建立交流的秩序,而且這也是老百姓最關心的。在兩岸交流中,很多問題如電信詐欺、台灣經濟犯逃到大陸、販毒、人口販賣等都很嚴重,所以共同打擊犯罪具有很高的民意支持度。在我方不斷跟大陸溝通後,後來對方列入第3次「江陳會談」協商議題內。這個協議非常有意義,假以時日大家就可以慢慢體會;在司法管轄權的部份,也是「互不否認」的彰顯。

(4)「威脅最小化,機會最大化」,因應兩岸交流互動

未來各位在從事兩岸相關業務設計、規劃或協商、推動時,要抱持「威脅最小化,機會最大化」的信念。

(5)以「活路外交」思維,推動兩岸在國際場域和解休兵

在過去一年「活路外交」其實是非常成功,雖然被在野黨等批評為「外交休克」,但從實際結果檢驗,「活路外交」的思維事實上,一步一步地推動了兩岸在國際場域的和解休兵。

我們可以看到,去年11月連前副總統去參加APEC會議;今年1月初世界衛生組織直接通知台灣、將台灣納入IHR(國際衛生條例),完全沒透過北京;我們也加入GPA(政府採購協定);我們也看到葉署長率團參加WHA(世界衛生大會),我們是觀察員,與其他6個觀察員平起平坐。更重要的是,我們沒有損失、減少掉任何一個邦交國,本來有好幾個邦交國岌岌可危的,但是我們護住了。

在野黨批評我們主權矮化、賣台、向中傾斜,但透過兩岸關係的改善、兩岸經貿關係的正常化,透過協商制度的建立與保障以及「活路外交」思維,事實上我們更進一步地鞏固了國家的主權。舉例來說,民進黨時代喪失了6個邦交國,這是鞏固主權還是傷害主權呢?

5.過去1年重要工作與成果

過去1年重要成果不只是兩岸透過制度性協商所簽訂的協議,還包括小三通正常化、放寬縣市長赴中國大陸交流、擴大開放大陸媒體來臺駐點採訪、開放高階公務員及政務官赴中國大陸、放寬大陸人民來臺定居相關規定等。

在此我要特別提到的就是陸配,台灣有26萬的陸配家庭,過去陸配沒有工作權,這其實是非常不正確的。他們來到台灣,融入台灣家庭、社會,她們就是台灣人的牽手、台灣人的媳婦、台灣囡仔的媽媽,我們的社會應該瞭解、接納他們。台灣是一個移民社會,不管先來後到,大家都是新時代的台灣人。26萬個大陸配偶的工作權就代表26萬個台灣家庭的生存權,我們要把這樣的想法與政策措施,讓台灣社會能一步一步接受,這是在大陸政策上一個很大的變革。

最後我要透過陸委會這張「門打開、阮顧厝」的門神海報來跟大家講,如何建立我們的信心。我們不斷地被罵賣台,即使是我們的民調,如三次「江陳會」9項協議支持度平均都有60到80%,66.7%認為有助於台灣經濟,54.3%認為沒有矮化台灣,73.8%支持兩岸制度化協商。但另一方面,比如兩岸交流速度是否太快,根據過去1年陸委會或研考會的民調都顯示,認為兩岸速度交流太快的慢慢逐漸增長,對主權有憂慮的也達到39.5%,將近4成。

為什麼會這樣?這就要回到剛剛院長講的,兩岸關係與大陸政策是最具爭議性的。因為台灣社會有其歷史淵源,以及政黨政治的操弄,導致它最容易成為被操弄的標籤。但是我們每一項協議滿意度都很高,就連民進黨的民調也有88.7%滿意兩岸共同打擊犯罪與司法互助。

為什麼民意對協議的滿意度高,但總體印象還會有疑慮呢?這就是我們政府官員必須要面對的事實,我們必須要告訴老百姓,到基層去溝通。我也常常到基層去跟民眾溝通,理解他們的疑慮,當你去跟他們解釋清楚的時候,疑慮就消失了。所以這張海報要表示的「門打開、阮顧厝」,這完全可以總結這一年來大陸政策與兩岸關係,也就是我們要開放,要推動兩岸關係。「開大門、走大路」,「有氣魄的台灣人才是未來的新主人」,我們要讓老百姓感覺到我們的信心與用心;「唔免驚」因為「阮顧厝」,政府部門會幫大家「顧厝」,因為負責任的政府在規劃政策、推動兩岸關係上,會將配套措施規劃好,在執行時隨時檢視。

我們要讓老百姓知道的是,兩岸經貿交流正常化的過程中,中華民國的主權不但沒有損傷,只有更加鞏固。捍衛國家的主權不能「空嘴嚼舌」,只有捍衛人民的生存權才是真正捍衛主權,過去一年兩岸關係的推動與大陸政策的精髓就在這一張海報上。謝謝各位!