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兩岸文教交流政策與工作方向

各位先進,各位女士,各位先生:

承蒙各位蒞臨參加本會所舉辦的「九十二年度民間團體兩岸文教交流研討會」活動,本人謹代表陸委會表達誠摯的歡迎之意。

各位所屬的社團都是平日推動兩岸文教交流方面有許多實務經驗的民間團體。多年來,在兩岸關係發展過程中,各位充分發揮了促進雙方了解,穩定兩岸關係的正面力量,本人也願意藉此一機會,對各位的努力與貢獻表示肯定之意。

這次的活動是一個以兩岸文教交流為主題的研習會,作為政府兩岸政策制定、審議、協調、規劃負責部門的首長,本人願意利用這個機會,向各位報告兩岸文教交流的現況、政府推動文教交流的政策原則,以及若干具體的工作方向,就教於各位先進。

兩岸開放交流以來,文教交流向為兩岸專業交流之重點。以大陸專業人士來台交流人數統計來說,截至今年九月底,各專業項目累計十四萬五千餘人次來台交流,其中文教類即有九萬四千餘人次,佔整體來台專業交流之六成以上。

再就文教交流的成長幅度來看,八十一年大陸文教專業人士來台計一千餘人次,八十五年五千餘人次,至九十一年則增加到二萬一千餘人次,其人數成長相當顯著;今年雖因SARS疫情因素,致使兩岸文教交流互動呈現低迷,經統計五至八月份間來台人數均不足百人,但隨兩岸疫情的緩和與控制,兩岸文教交流已呈現逐漸加溫的趨勢,九月份即有近千人來台交流,在排除疫情等外來因素後,應可望回復原有交流熱度。

而在交流的項目上,兩岸文教交流目前已涵蓋學術教育、科技、體育、藝文、宗教、少數民族、新聞、廣電、出版等多項專業範疇,其交流內容亦趨多元與深入。表現在文教交流的形式方面,經由多年的交流經驗累積,兩岸逐漸建立多樣的交流互動模式,如在學術教育方面,兩岸民間團體多已建立常態性交流之共識,每年定期互訪交流,學術研究機構則以進行長期合作為型態;在藝文方面,兩岸藝文發展內涵各具特色,我方的理論與經營管理概念,大陸方面基礎訓練、文物考證與典藏經驗等,均屬目前兩岸藝文交流的重點;至於在中共對媒體嚴格控制的情況下,兩岸資訊流通不對等的情勢雖尚無明顯的改善,但雙方在新聞、廣電及出版方面的交流,仍然表現在新聞人士互訪、共同製作電視戲劇節目及部分出版品相互流通等方面。

文教交流之目的,應在於以「對等互惠,良性互動」的立場,藉交流以化解雙方敵意,增進相互瞭解,促進兩岸正常的互動與交往。但中共方面將文教交流賦予文化統戰的工具性意義,依「以我為主、對我有利」之原則,設定交流主題,導引交流方向,強調兩岸在「親情」、「血緣」、「信仰」及「地緣」上的關係,試圖藉由交流影響我人民對其觀感,進而產生對其認同;近年來,更將文教交流與經貿招商相結合,藉文教之名,行招商之實。

為了有效達成其交流策略,中共方面並積極與臺灣各級民間團體、個人建立互動管道與合作關係,形成多元、多層次的聯繫網絡。除企圖利用這種一對多的交流網絡,廣泛且迅速掌握我交流訊息外,並利用我民間自主特性,淡化我政府對交流的影響力,採各別突破的方式,以有效貫徹其交流策略。

面對這樣頻繁而多元的交流現況,以及中共對台的策略,政府必須考量我們的國家發展與兩岸關係的現實,訂定一些基本的原則,來穩定支撐所有有關兩岸文教交流的政策與法令。然而,兩岸文教交流政策是依附在政府整體的兩岸政策之下,在討論交流政策之初,我們必須要先了解當前兩岸政策的核心內涵是什麼,我願意用四個重點來簡單說明我們的政策:

第一、兩岸關係的定位是,兩岸在政治主權、法律體系上是互不隸屬的。我們不能接受中共的「一中原則」與「一國兩制」主張,正是因為我們堅持,兩岸在政治上是互不隸屬的。我們不能認同中共所謂的兩岸是「國內事務」的主張,而堅持從維護我們自身權益的立場來制訂規範,處理雙方交流所產生的問題,也說明了兩岸在政治主權、在法律體系上互不隸屬的現況。這不僅是客觀的現實,也是雙方關係正常發展的基礎。

第二、兩岸政策的前提是保障國家安全。從兩岸政治主張的差異,中共當局對台工作的策略,以及其在軍事上對我們的壓制作為來看,兩岸關係仍然是影響當前國家安全最重要的因素之一。因此,相關的政策與措施的研訂規劃,就必須放在國家安全這樣一個大架構下來進行。國家安全的評估,不是為限制,而是為更符合我們國家整體利益的開放做準備。

第三、兩岸政策的原則是,堅持台灣的主體性。兩岸關係既然攸關國家的生存與發展,我們就必須在雙方經貿、文化、社會等等層面的互動中,積極維護台灣的主體性,如此才能有效地對應中共當局對台吸納與統戰的策略,讓我們在兩岸關係發展中保持主導的優勢,也能夠對大陸本身的發展產生示範性的影響。

第四、兩岸政策的目標是,維護台海和平與穩定。台海的和平穩定,不僅是兩岸的問題,也是區域與國際的問題,我們希望兩岸在穩定與和平的常態中,透過彼此的交流互動,對話溝通,逐步讓兩岸關係達到全面的正常化的目標。這不僅有利於兩岸內部各自的長遠發展,也將成為區域和平繁榮的正面助益。

在說明兩岸政策的核心內涵之後,我們就可以更明確地釐清兩岸文教交流政策的幾個基本原則:

── 尊嚴.對等:兩岸關係的定位,既然是政治主權、法律體系互不隸屬,在文教交流上我們就要堅持尊嚴對等的立場,不能容許中共在形式與策略上,利用交流活動達到矮化我們的目的。
── 開放管理:兩岸政策的前提,既然是保障國家安全,在文教交流上,我們就必須以開放與管理併重的原則,來規劃政策與相關的措施。這是政策的一體兩面,可以達到相輔相成的目標。
── 台灣優先:兩岸政策的原則,既然是堅持台灣的主體性,在兩岸交流上,我們就必須站在「台灣優先」的基礎上來做策略性的思考。「台灣優先」不僅應從維護我們自身權益的角度來使其具體化,更要從善用我方優勢,維繫我們在交流中的主導權的角度來加以實現。
── 和平互惠:兩岸政策的目標,既然是維護台海和平與穩定,在文教交流上,我們就必須積極發揮以交流化解敵意,促進溝通的功能,創造促使雙方關係正常發展的良好環境與條件。

這些政策原則一旦明確之後,就必須落實在法制的現代化上。為順應這十五年來兩岸交流快速發展,避免法律規範與現實脫節,以貼近現狀,適時調整交流措施,政府已於今年十月九日,完成「台灣地區與大陸地區人民關係條例」修訂的三讀程序,並於十月二十九日由總統正式公告施行。

這次修法,是基於「體現兩岸交流現狀,推動兩岸關係正常化」、「因應兩岸共同參與國際社會,履踐國際義務」、「鬆綁原則禁止,採取必要管制的管理規範」、「以具體明確立法替代法律空白授權」及「維持必要管理之需求擬定不同罰則」等原則,擬訂各項修法方向與主軸。就幅度而言,這是歷來因應政策調整,最大的一次性修法行動。除了前述的大方向之外,具體而言,這次修訂考慮到國家安全及人道因素的平衡,也以貼近現狀、開放交流、滿足人民對兩岸事務之需求角度,以爭取民意對政府施政的支持。並藉由相關開放措施,建構我政府兩岸交流的主導權,厚植民間橋樑角色,進而強化兩岸交流秩序與品質。

在文教領域上,這次的修法也做了關鍵的調整。例如為深化兩岸學術交流,就兩岸學校交流合作,締結姊妹校及簽訂協議的行為採申報異議制規範;為協助及輔導大陸臺商子弟教育,賦予臺商子弟學校法源依據,完善教育體系。另為確保教師權益,營造良好辦學環境,有關校長、教師之保險事項,亦予明確規定;另將大陸地區出版品來台銷售、展覽及觀摩,亦修法納入規範。

此外,就赴大陸地區任職或為成員,採開放方向修正,以正面表述方式立法,惟對擔任大陸地區黨政軍職務或成員則維持原則禁止,對於公務員(含涉密與政務人員)赴大陸地區任職或為成員採高度管制;對於為大陸地區之教育機構在臺灣地區辦理招生事宜或居間介紹行為,係依WTO相關規範,配合在法制上納入兩岸關係條例,作必要之調整。惟對於相關許可辦法之擬訂時程,尚須配合雙邊在國際貿易組織之架構進行諮商、秉持平等互惠原則之協商,考量對國內高等教育產業之影響,及配合大陸學歷採認政策之進程辦理。

另考量兩岸如重啟談判,為確保公權力不被侵蝕,並排除個別利益介入前提下,需採取較彈性、務實的作法,故除引進民間團體的協助外,並建立海基會複委託民間團體及建立有效之監督機制。以期一旦兩岸復談,政府在實質上仍會確保與以往兩岸談判沒有差異的方式推動,維護我方利益。

在說明我們的政策與法令架構之後,我願意針對兩岸文教交流的實務面,提出幾項未來工作的方向。

一、促進兩岸資訊流通:

資訊流通有助於促進兩岸間完整與深入的了解。目前雙方資訊流通呈現不平衡的現象,固然顯示兩岸在政治、社會體制上的基本差異,但是此一客觀的現實,也確實對兩岸關係及大陸民主化的進程產生負面的影響。因此,如何在現階段以有效的方式,讓兩岸間資訊能夠產生平衡的流通,特別是如何在中共嚴格的限制之下,讓大陸人民能更廣泛與深入地接收台灣的資訊,是我們的當務之急。目前,政府除應在既有的基礎上,強化兩岸間新聞媒體互訪,傳播業者間專業性之交流與研討外,也要積極尋求、建構有市場競爭力的資訊交流平台,使得雙方資訊能在自然合理的架構下更順暢的交流。

二、強調均衡性的發展模式:

兩岸文教交流的範圍十分廣泛,但是近年來由於中共在策略上選擇性的推動,以及在商業及市場競爭的結果,造成某些特定形式及內容的交流活動特別突出,這並不是一種健康的發展。兩岸文教交流不僅要追求量與質的均衡、廣度與深度的均衡、通俗性與專業性的均衡,菁英人士與普羅大眾間的均衡,更要在個別性的活動與兩岸通盤性的關係發展中找到均衡點。在這種均衡的原則之下,兩岸的文教交流不能只有人來人往,而沒有資訊與意見的流通;不能只有交際聯誼,而欠缺深度的溝通探討,不能只有表面的形式,而忽視深層的實質。因此,政府將透過政策的導引與法令的規範,建立一套交流品質追蹤與評鑑的標準,藉以逐步自然形成鼓勵良性交流,淘汰劣質交流的機制,讓交流的正面效果能愈來愈明顯。

三、完善交流的管理機制:

兩岸多年來的文教交流確實有促進雙方了解的正面功能;但是憑心而論,層出不窮的脫序現象相當程度地抵銷了交流所帶來的正面意義。這些脫序的現象有時不僅違反了法令,損及雙方人民的權益,甚至對我們國家的尊嚴與整體的利益都造成了傷害。因此,政府有責任要進一步完善兩岸的交流管理機制;就文教交流而言,對交流團體的申設與管理、大陸人士來台的審查與資料的建置、對在台辦理交流活動的訪視與了解,乃至於對在大陸舉辦活動情形的蒐集與掌握等,都是建構完整管理機制不可忽略的作為。我們深信,管理機制的完善,是對正常交流活動的最大保障,也是從根本上解決交流衍生問題的唯一途徑。

四、評估國家安全的風險:

文教交流在兩岸關係長期發展過程中,已經成為常態性的一環。雖然此一領域的交流有其特定的內涵與形式,但這並非意味文教交流應該自外於政府總體的兩岸政策。因此,我們對文教交流的開放措施也必須加入對國家安全影響的因素,做整體性的評估。從政策規劃的實務面來說,任何兩岸間開放的措施,都要考量到對既有國家安全防護機制產生的衝擊。而由於文化、教育等領域對社會所產生的深遠影響力,在規劃兩岸文教交流開放措施的同時,我們也必須把台灣社會可能承受的衝擊一併納入的考量。此外,文教交流也涉及兩岸教育、文化產業間的互動與競爭,政府必須站在維護台灣整體發展與利益的立場,對開放措施可能造成本地相關產業的影響進行必要的評估。這些都是在廣義「國家安全」概念下所採取的政策規劃模式,此一作法有持續的必要。

五、發揮政府的角色功能:

在兩岸文教交流的發展過程中,「民間團體」一向扮演主要與關鍵的角色,而一般人的印象中,政府的功能比較侷限在管理者的角色。當然,為了建立兩岸間正常的交流秩序,政府必須著力於政策的規劃與法令的制訂,但這並不表示,在兩岸文教交流中,政府只能做一個消極的參與者。面對兩岸頻密的互動,政府應該與民間建立一種積極的夥伴關係,相輔相成,共同推動。尤其,在整合民間對政策的意見,以及統籌行政體系內用之於推動兩岸交流的資源方面,政府更是責無旁貸。我們相信,透過政府與民間明確的角色分工,將可以充分發揮我們整體的力量,來導引兩岸文教交流朝向更優質的方向發展。

六、研訂重點交流項目:

兩岸文教交流範圍廣泛,項目繁多,就活動的形式而言,也是林林總總,不一而足。然而從全盤性來觀察,這些交流活動固然有其廣度,但也有深度不足的顧慮。在這種狀況之下,政府絕對有責任來研訂兩岸文教交流重點的項目,一方面可以在繁多的交流項目中發揮指標及導引性的政策功能,另一方面,也可以讓政府所能掌握的交流資源能做集中、有效地運用。重點交流項目的訂定,當然是以能夠有效提升交流的深度與品質,促使兩岸互動的正常化為基本考量。然而,我們也不諱言,這些項目的訂定,也必須從台灣優先的角度出發;凡是能展現台灣優勢,有助於提升我們國家整體競爭力的交流項目,我們都要大力的加以推動。相信這對我們在交流中自信心的提升,會產生立竿見影的效果。

各位先進,兩岸十多年來在文教交流方面所累積的成果,是兩岸關係發展過程中一項重要的資產,我們不僅要加以珍惜,也希望在既有基礎之上,讓這些成果發揚光大,進一步在兩岸總體關係發展的大氣候中發揮聚沙成塔、滴水穿石的功效。

在未來一天半的時間裡,我們不僅要利用機會向各位報告兩岸政策與相關法令規定的發展狀況,也希望聆聽各位對政府推動文教交流方面的高見,以作為陸委會規劃執行相關工作的參考依據。謹在此祝各位身體健康,事業順利。謝謝!