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大陸委員會

大陸政策文件資料(民國80年-97年)

建構以民主和平為核心的兩岸新關係

  • 發布日期:91-11-09

各位女士、各位先生: 今天有機會與各位旅居海外的僑界菁英共聚一堂,感到非常榮幸。由於兩岸問題已是整體國際關係中的一環,台海局勢的發展,也成為各國評估國際局勢的一項重要因素。兩岸關係的複雜在國際上是罕見的個案,兩岸一方面在經貿、社會、文教各項交流上,呈現頻密互動的景象;另一方面,卻在軍事上、政治上敵對,雙方政府迄今無法直接溝通往來。時而緊張、時而緩和的台海情勢更是國際媒體的注意焦點。 兩岸的和解以及台海形勢的和緩,早已是整個國際社會的期望。維繫台海的和平穩定、保持台灣在經濟發展與政治民主的優勢,是現階段中華民國國家利益之所在。因此,在兩岸關係領域中,我們積極致力於尋求創造和解與和平的環境,開啟對話與溝通的機會之窗,這不僅是為台海兩岸,更是為整個亞太地區共同的繁榮與發展。在此願以「建構以民主和平為核心的兩岸新關係」為題就教於各位先進。 壹、民主化是兩岸關係改善的關鍵因素 在過去數十年來,兩岸的政治體系都面臨相當劇烈的變遷。中華民國以和平的歷程,建立的民主政治體制,已成為世人公認的一項成就。就長遠的發展來看,兩岸關係的改善主要取決於大陸是否走向民主化之路,大陸民主化一直是影響我們大陸政策進程及台海關係穩定的關鍵因素。在民主化的趨勢下,有利於海峽兩岸以溝通化解敵意,其可能影響是我們所無法忽視的。 一、台灣民主政治的發展歷程 就在半個多世紀之前,民主對台灣人民而言,還是相當新奇,也是一個外來的產物。早在日據時代,台灣雖是日本的殖民地,但已有地方性的選舉。自中華民國政府遷台之後,仍持續舉行基層選舉,但是,地方派系及經濟資源的配置始終無法排除於選舉之外。同時,國民黨執政的前三十年,立法院中代表人民的席次相當有限,幾乎所有的立法委員是從中國大陸不同地區所選出。換言之,台灣人民的意願並未能透過選舉充分表達。在威權的政治架構之下,台灣的經濟開始起飛,教育日益普及,新興的中產階級成為追求民主改革與穩定發展的力量根源。 一個國家的政治體制是否民主,有兩個重要的指標:第(一)是人民的意志是否能透過選舉有效的反映在政府的決策,第(二)是它的政治反對力量或政黨競爭的制度化程度。一九八0年代,政府繼續增加代表台灣地區人民的席次,所以民主化的程度有所改善。在台灣民主化的過程中,在九0年代,先後完成了修憲、直接選舉總統、精省、國民大會虛級化等民主化工程,有效的縮減政府的層級及規模,而選舉次數及其耗費的龐大社會成本也比以往大幅縮減。這些民主過程更為有效的反映民意,並縮短人民與政府決策的距離。而民主進步黨的成立,更象徵著中華民國的民主化進程一個嶄新時代的開始,一個多黨競爭與彼此制衡的政治體系於是形成。 透過政黨間的競爭,我們提升了民主的品質,也可以發展出現代化社會應有的民主程序。二000年三月十八日,陳水扁先生當選中華民國總統,是中華民國政治史上首次的政權和平移轉,此一民主成就廣受國際社會的肯定與推崇。 二、政府的大陸政策是在民主體系下以民意為導向 經由上述成熟與穩健的民主化進程,台灣內部的政經結構已趨穩定,而自由開放的社會也使得台灣與外界的接觸更密切。資訊化、國際化、全球化與民主化是政府既定的施政方向。由於台灣民主制度已經逐步上了軌道,人民的觀點可以直接並即時的反應在政府決策的過程中,政府的兩岸政策也以民意為基礎。依據台灣地區多數民意,政府據以推動兩岸關係,持續尋求建立兩岸互信,增進彼此良性互動。 然而,兩岸之間存在的政治爭議是長期性的問題,更是實質性的結構問題。為了克服這些結構性的障礙,政府的大陸政策一向致力於主動尋求內部共識的凝聚與擴大,自一九九0年代以來,政府在兩岸關係上採取了許多積極的作為,包括建構兩岸互動的法制基礎、建立政府大陸工作體系、促成兩岸制度化協商機制的建立與互動、推進兩岸民間全面的交流等。政府這些政策,均是以積極及務實的思考,除確保兩岸在平等的地位上互動,也希望雙方的互動能跳脫單純的軍事對峙,而有了更寬廣的空間。 陳總統執政之後,大陸政策的工作重點,一方面在努力維持兩岸關係的穩定,一方面則繼續尋求擴大全民對相關重要議題的共識。在穩定兩岸關係方面,新政府二年來尋求突破政治僵局、持續釋放善意的努力,各方有目共睹。陳總統在前年五二0的就職演說中,針對兩岸關係發展的癥結問題,表達了「在既有基礎上共同處理政治爭議」的明確主張,也提出「四不一沒有」的保證,展現了最大的彈性。前年年底,陳總統所發表的跨世紀談話中,提及應從「兩岸經貿與文化的統合著手」,逐步尋求建構一個「政治統合的新架構」。今年元旦,陳總統復提出願意推動邁向「建設性合作關係」,為兩岸正式加入世界貿易組織後之兩岸關係,提出積極、互惠、互利的新架構。這些善意表達的背後,所代表的是新政府整合台灣朝野意見,改善兩岸關係的努力與決心。 在凝聚國內共識方面,陳總統自就職以來,即建構出透過理性溝通、凝聚各界共識,以形成支持決策力量的基本原則。在歷經前年十月跨黨派小組獲致「三個認知,四個建議」共識,作為朝野共同討論相關議題的基礎;去年八月,經發會兩岸組的討論,朝野代表研議出三十六項推展兩岸關係的具體共識,目的都是在創造各界討論兩岸正常互動關係的空間,更為凝聚國內共識奠定重要的基礎,使大陸政策在新的世紀更能充分反映主流的民意。 至於陳總統今年八月三日的相關談話,由於部分人士過度解讀,而引發各界許多討論。事實上,陳總統所要強調的是兩岸的現狀,也就是中華民國是個主權獨立的國家,台灣並不屬於中華人民共和國所有。唯有如此才能在主權對等的基礎之上,全面性地推動兩岸關係。同時,我們要強調的是,政府大陸政策的主軸並沒有改變,我們仍以陳總統就職演說,以及其後的各項重要政策宣示為主要內涵。具體而言,中華民國政府的基本立場是:只要中共無意對台動武,我們願意信守維持兩岸關係和諧與穩定的各項承諾;我們更主張,雙方在此基礎上,秉持「善意和解、積極合作、永久和平」的原則,多進行交流,並尊重人民自由意志的選擇。 三、國際社會肯定台灣的民主成就,也是國際社會對台灣在兩岸互動上最有力的支持 民主是我們最寶貴的資產,從長遠的角度,仍可維持長期穩定的環境,並將台灣帶向與西方國家、整體國際社會期待的價值比較接近的方向。今日國際社會整體承認台灣存在的價值,認為台灣應維持其自主性,台灣人民有權作自己的選擇,台灣人民不能在軍事武力壓迫下作選擇。面對中共不斷增加的軍事威脅,台灣必須有防衛自己的能力。國際間對台灣的支持,乃是對我們民主憲政成就的最大肯定。在我們面對兩岸關係僵持、經濟發展處於調整期、政治民主處於新的建構階段時,幸運的是,我們以往的經濟建設與民主成就已受到國際社會相當程度的肯定與支持。 四、大陸的民主化是兩岸進程的關鍵 從長遠的發展來看,中國大陸唯有走向民主化,其政治、經濟與社會才能趨於穩定發展,兩岸關係也才能有全新的進展,亞太地區也才能有長遠的安定與繁榮。務實來說,中華民國民主政治發展成功的經驗,應是未來中國大陸可以參考的模式。中國大陸未來的希望,也是建立在大陸的民主改革上。 今天,大陸民主化已是全球共同關注的議題。在此議題上,美國與世界民主先進國家應會繼續在人權問題上鼓舞、敦促中共持續改善大陸的人權狀況,履行已簽署的國際及公民權利公約,保障大陸人民的基本公民權和政治權;也會明確地鼓勵中共,依據人類歷史經驗證明,擴大個人自由、民主與法治,不會影響中共的社會穩定和經濟成長,反而對中國大陸的長期發展十分重要。 就此,政府已經決定成立「台灣民主基金會」,一方面繼續提升國內的民主發展,另一方面更願意結合先進民主國家(如美國、日本、西歐等)的相關組織建立聯盟,共同促進大陸民主化。在促進大陸的民主化上,台灣是大陸可以學習參考的成功對象,更可以是主動積極的經驗貢獻者。我們的初步規劃是建立大陸政治、司法、經濟、社會、環境等方面人權的觀察與評估制度,定期提出報告,並據以提供必要的協助。美國已有民間組織在大陸推動農村選舉工作,我們也願邀請大陸人士來台觀摩選舉,協助他們培訓選務工作人員,為推動大陸民主化奠定基礎。 貳、追求和平營造兩岸雙贏    兩岸問題解決的關鍵不在於外交或軍事上的競爭,而是在對和平解決爭端的堅持。兩岸關係的和平與穩定不僅涉及兩岸人民的福祇安全,更涉及到區域的和平與穩定。惟有以談判代替對抗,建立制度化的溝通管道與協商途徑,才能發展出兩岸和平穩定的長期關係架構。但是我們面臨到兩個障礙:(一)中共落後的主權觀及對普世價值的忽視,及(二)中共在台海的軍事部署持續的增強,威脅台灣的安全。 一、 中共堅持傳統主權觀不符國際潮流 傳統的主權觀源起於十六世紀的歐洲大陸,然而,隨著現代國家間互動發展的頻繁,傳統主權觀所強調至高無上的權力,已無法適用於目前的國際社會。此外,和平、民主、環保、人權、保育等普世價值的發展日漸超乎國界,中共至今卻仍堅持傳統主權觀且無視於和平、民主、人權、自由等普世價值的發展,顯然已不符合國際潮流。 由中共涉台外交的作為,可以清楚看出中共仍然秉持「零和」作法。中國大陸的國家機器仍秉持民族主義、國家主權至上、增加國際影響力、競爭而非合作的舊思維,抓不住後冷戰時期國際政治的精髓。在國際間一方面以霸道的「一個中國」政策矮化、否定中華民國的存在,遏抑中華民國的國際活動空間;另一方面全力推動「大國外交」,謀略性運用對台政策,企圖贏取國際社會對其對台政策的肯定與支持,甚至不惜犧牲兩岸關係以換取中共的外交利益。 二、中共是我國家安全的最大威脅者 中共從早期的「武力解放台灣」政策,到一九七九年「葉九條」所謂「和平統一」的說法,其對台工作的基調,採取「和戰兩手」策略,迄今未變。惟近年來中共無視於國際大環境及趨勢的變化,在軍備上的擴充眾所皆知,尤其從一九九六年台海危機之後,中共當局持續加強在東南沿海的飛彈部署,並增強解放軍的海空軍力,對台灣的安全防衛形成極大的壓力,其對台軍事準備的強硬作法已引起台灣人民的強烈反感。中共現階段對台軍事部署的重點,一方面藉武力的威嚇與壓制,並以高新科技,冀圖以飛彈攻擊或海上封鎖等方式,速戰速決,瓦解台灣的抵抗意志;另一方面則企圖藉以壓迫台灣在中共設定的政治框架下進行談判。由於中共仍不放棄對我用武的情況下,並持續部署威脅台灣的各項軍事措施,中共無疑是我國家安全的最大威脅。 三、和平與發展為時代主流 面對這兩項障礙,我們必須提醒中共當局,和平與發展才是走向建設性的解決兩岸問題的正途。追求台海和平,一直是中華民國及國際間一致關切的議題。當前兩岸都處於結構性的轉型期,維持兩岸關係的穩定與和平,是中華民國政府現階段施政的優先目標,在一個穩定、和平的環境下,我們才能全力推動一連串的國內政治改革、深化我們國際化的程度,追求更優質的民主政治、更穩定的經濟發展以及更公平的社會制度,進而與現代化國家並駕齊驅。大陸方面則要繼續深化經濟改革,同時也應該推動政治改革,才能排除不穩定因素,確保其經濟、社會發展的順利。在新的世紀,兩岸均需要一個穩定的外部環境,才能對各自內部的發展提供良好的條件。因此,雙方皆應體認到戰爭並非解決兩岸問題的優先選項,和平與發展是兩岸共同追求的目標。在尊重既有區域秩序與台海和平穩定的基礎上,雙方均應把握機會,共同尋求突破政治分歧,讓兩岸關係穩定下來。 四、國際社會對兩岸問題的關注程度提升 同時,台海之安危,直接牽動亞太地區的安定與和平,也是影響整體國際局勢的重要因素之一。近年來,兩岸關係在經過中共一再採取文攻武嚇手段破壞局勢穩定之後,已引起國際社會的高度關切。目前國際社會對台海問題的立場為:(一)對於一個中國問題及如何定位兩岸,絕大多數則不採取立場,而鼓勵兩岸自行尋求解決方法;(二)堅持兩岸爭議應以和平方式解決;(三)一再鼓勵兩岸應加強對話協商。在新的世紀裏,可預期國際社會對兩岸關係的關注程度將持續提升,而這也是兩岸政府在處理雙方互動相關問題時,必須考量的一個重要因素。 五、兩岸對話是必然的發展趨勢 我們認為,為了維持台海的穩定及和平,兩岸對話是必要的,也是符合整體國際期待及兩岸的利益。後冷戰時期,國際間的戰略格局基本上是朝「均勢穩定」的方向發展。在此情況下,兩岸和平解決爭議的主張,已成為國際輿論之主流。除了明確的政策宣示之外,我們也具體提出兩岸在民主、和平、對等的原則下,可以不設前提,進行包括政治議題在內全面性對話協商的呼籲與建議;同時,進一步透過適當的機制,確立了我們內部對兩岸關係發展的共識基礎。凡此種種,都對緩和台海情勢,穩定兩岸關係,產生了重要的影響。 在維持雙邊互動平穩的基本認知下,我們希望將來在互動關係中找出雙方共同利益所在。同時我們也期待,在找出雙方共同利益的過程中,最重要的是,雙方對對方的存在要有一定程度的尊重。中國大陸不能把我們看作政治的不存在,他們不能把我們當作是一個附屬於他們的政治體或經濟體。他們必須正視中華民國及台灣人民主權的存在以及它的民主機制。在台灣的中華民國政府是人民經過民主程序所選出,它代表整體人民的利益,也是大陸當局不能迴避的往來對象。最近陳總統針對兩岸的接觸及對話已有政策性的指示,我們願意在確保公權力之行使不被矮化、地方化、邊緣化的前提下,主動釋放善意,在三通等經濟議題,積極考量彈性方案,務實解決雙方關係發展上的障礙。從兩岸互動的層次來看,雙方終究要面對面研商共同關切和個別關心的議題,不可能永遠避而不見,因此,對話是一個必然的趨勢,而且是國際所共同期待的。 參、兩岸政策上,政府具體的作為及未來努力方向 一、堅持國家主權地位 陳總統在就職演說中即明確宣示維護國家主權、尊嚴與安全的基本主張。中共矮化台灣的「一中原則」預設立場與「一國兩制」主張,無法獲得台灣民眾認同;民調結果更進一步顯示,歷年來始終有七成以上的台灣民眾不接受中共「一國兩制」的主張。陳總統五月十日有關兩岸談判之談話時,更提出「堅持不被矮化、地方化與邊緣化」三原則,充分顯示政府對國家主權一貫基本政策立場。 二、兼顧國家安全,積極推展兩岸交流 陳總統於前年跨世紀談話提到,「在尊重中華民國生存的空間與國際的尊嚴,公開放棄武力的威脅,以最大的氣度和前瞻的智慧,超越目前的爭執和僵局,從兩岸經貿與文化的統合開始著手,逐步建立兩岸之間的信任進而共圖尋求兩岸永久和平」。政府有責任在維護國家基本安全的前提下,為民間開創有利環境,使民間資源與活力得以作最大功能的發揮。政府在繼推動小三通、放寬大陸記者來台採訪後,並逐步開放大陸人民來台觀光,將來也會針對有利兩岸關係正常化的議題與大陸協商出雙方都可以接受的安排。對於這些開放措施,政府都有植基於國家安全與兩岸交流之間的平衡考量,為人民開創有利環境與提昇國家競爭力的同時,為台灣保有一定的安全性與自主性。 三、在經貿層面採開放政策,維持政經平衡 政府在兩岸經貿關係上由過去的「戒急用忍」改為「積極開放、有效管理」的政策,事實上是走向逐步開放。在此過程中,過渡性的管制是必要的,主要目的是在調節速度,因為台灣主體經濟正面臨轉型期,轉型期間必須要有時間進行調整,以便讓經濟體有足夠時間轉型。台灣應在國際結構及因素交錯作用中維持兩岸關係的穩定,並逐步發展出短、中、長期的政經結構以穩定兩岸關係。尤其在兩岸在加入世貿組織後,必須調整各自的經貿體制,以符合世貿組織的標準,雙方的經貿關係也才能確實邁向正常化關係。 中國大陸在經濟上與台灣之間存在某種合作的關係,其中固然有互補互利的成份,但也必須考慮兩岸經濟已有從互補走向競爭的趨勢,我們必須避免既有的競爭優勢快速喪失。在政治上,我們亦須評估可能需要付出的代價。所以維持兩岸政經互動的平衡是相當重要的一件事。對此政府要竭盡所能掌握政治及國家安全方面各種可能的變數,並以積極的態度來面對及管理政治及安全風險。 四、強化兩岸協商的統合機制 兩岸經貿發展及民間交流之現狀,使得待協商之議題,已涉及到許多主管機關的權能,以及民間經濟及商業利益,因而呈現出多面向、多元素及多利益的組合。私人商業性的利益與公權力所欲保護的公共利益並不盡一致,而各機關所代表的政策思考也不盡相同;尋求這些不同考量的平衡點的同時,對外爭取整體最大的利益協商結果,需要一個有效率的統合機制。我方將透過機關間、政府與人民團體間不斷的溝通尋求共識,也將建立分工體制,使得協商立場的整合能有效率的進行,而不流於內耗。在兩岸兩會恢復正式協商前,我們將依據協商議題的性質及其所涉公權力的強弱程度,適當並彈性運用民間團體的協助,以務實的處理兩岸間較有急迫性的事務。但政府對兩岸協商的基本原則是,政府公權力的行使絕不能遭到損害。 五、審慎規劃推動兩岸「三通」 「三通」是一個非常重要的政策議題,是台灣全球布局戰略思考的一部分,政府認為有必要,也有誠意推動兩岸「三通」。當前我們所面臨的不是要不要三通的問題,而是要如何處理及促成三通的問題,這是一個涵蓋範圍極廣且高度複雜的作業,而其中最重要的核心則是如何進行有效的協商,且要在考慮國家安全下進行。我們會盡其可能的促成兩岸恢復對話商談,並尋求規劃確保台灣安全的兩岸三通可行方案。同時,我們也再次呼籲大陸當局不要在雙方有共同意願的三通議題上,引入不必要的政治思考及干擾,使得將來兩岸三通(尤其是直航問題)談判上,雙方能有發揮創意的空間,共同尋求解決兩岸間最困難、也最重要的課題之一,以開創兩岸建設性關係。 肆、結語 面對新世紀的兩岸關係,如何在既有的基礎上,開創兩岸關係的新局,這不僅關乎我們國家的永續發展,也是亞太區域和平安全之所繫。在全球化世紀的來臨,台灣應抱持宏觀而不失主體性的新思維,才能因應新的格局。然而,台灣所面對的是對我們始終未放棄敵意,且還是一個尚未民主化的中共政權。所以政府在推動大陸政策時,必須有國家安全的考量,政策措施推動上亦須有輕重緩急的設計,亦即躁進並無法在兩岸互動上致勝,穩健才足以立於不敗之地,俾能在顧及我方基本原則與立場之下,一步步推展兩岸關係朝正常化方向發展。 我們相信,民主體制、開放社會以及經濟繁榮是我們足以為傲的成就,也是我們爭取國際認同與全民認同的最佳機制。在民主化的體制下,政府的大陸政策既有促進兩岸良性互動,更有建構雙方正常化關係的深層意涵,我們希望中共當局以宏觀的態度來看待我們這些積極的作為,與我們共同掌握此一改善兩岸關係的良機。謹以此與各位共勉,並祝大會活動圓滿順利,各位身體健康,事業成功。謝謝!

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