兩岸「小三通」影響評估及規劃方向
八十九年十月二日
行政院大陸委員會
一、背景說明
（一）「離島建設條例」於本（八十九）年三月二十一日經立法院三讀通過，並於四月五日公布實施。陸委會根據行政院指示，針對「離島建設條例」第十八條所規定試辦金門、馬祖、澎湖地區與大陸地區「通航」，以及因「通航」所必然衍生的人、貨往來及相關商業行為，即所謂「小三通」，積極進行評估規劃，期能在「離島建設條例」之立法目的及整體規範下，加強促進離島之經濟建設與發展。
（二）今年六月十三日立法院第二十三次院會決議：「（一）政府應在三個月內完成『小三通』評估，再三個月內完成規劃後，隨即實施優先試辦項目：１、『除罪化』。２、『可操之在我』部分。（二）在前項架構下，政府應優先試辦離島宗教通航。（三）在評估與規劃同時，政府應盡力推動兩岸協商之恢復。」
（三）行政部門充分尊重立法院上述決議，積極展開「小三通」之評估規劃作業，包括內政部、國防部、財政部、經濟部、交通部、經建會、陸委會、農委會、海巡署、以及國安單位等，分別從國防安全、社經秩序、經濟建設、法令適用、大陸政策以及執行面，分兩階段進行影響評估作業，由陸委會加以彙整，並於今年九月中旬完成兩岸「小三通」影響評估報告，經提報九月十四日行政院政務會談討論，並完成修正後，於九月二十五日函報行政院核轉立法院備查。
二、「小三通」總體評估結果重點說明
（一）開放「小三通」有利有弊：
１、利：
－可促進離島經濟繁榮，照顧當地民眾日常生活之需要。
－促進離島與大陸地區貿易正常化，減少非法「小三通」行為，降低離島地區民眾犯罪之風險。
－增進兩岸良性互動，有利推動兩岸恢復協商。
２、弊：
－在中共未放棄武力犯台前，貿然開放「小三通」，將威脅離島軍事安全，進而影響本島之防衛作戰。
－可能加劇非法入出境、走私、偷渡、逾期滯留、非法打工等問題，形成治安的隱憂。
（二）經國安及經濟影響評估，以漸進、局部方式實施「小三通」具有可行性，但須有配套管理措施，以有效控管風險。
１、實施地區：金門及馬祖地區可優先實施，俟運作正常後，再評估澎湖地區與大陸地區有限度「通航」。
２、開放方式及限度：基於離島防務、安檢負荷等因素考量，應採漸進方式，「先貨後人」、「先海後空」，開放航運、人、貨往來等規模及數量亦宜限制。
３、中轉或彎靠：現階段不宜開放中轉及彎靠，但可考慮專案核准特定項目之需要，理由如下：
（１）從國防觀點，開放離島進行中轉，對地區防務及治安均構成威脅。
（２）就治安考量，中轉過程中員及貨品停留或落地時間短暫，權責單位囿於便民及時間上的壓力，不易落實安檢工作，可能加劇對防務威脅及治安問題。
（３）從經濟觀點，開放台灣地區貨品及人員可經離島中轉大陸，雖可產生局部經濟效益，並可提振當地民間投資；但是，這種效益可能極為短暫，因為，俟兩岸「三通」後，因中轉帶來之商機勢將隨之消失，屆時離島為因應中轉所增加的軟硬體設備投資及安檢人力與設備之擴充，都將變成浪費。因此，「小三通」規劃必須從離島本身建設為著眼，不宜依賴短暫的「中轉」需求。
三、「小三通」個別項目評估結果摘要說明
（一）航運
１、「通航」方式：初期開放海運「通航」，並以「一區一港」為原則，採「定點、定期、定線」方式進行。
２、港口及航線選擇：初期最有條件之港口為金門料羅港及馬祖福澳港；航線則以「金門-廈門」、「馬祖-福州」較為單純。
３、航行船舶：以兩岸客、貨船「通航」為原則；漁船仍不開放，但基於除罪化之考量，漁船若改裝客、貨船，可依船舶法與航業法規定辦理。
（二）商品貿易
１、開放類別：開放商品貿易之類別應以滿足金馬民生需求為重點，加工型貨品轉運貿易為輔；中轉型貿易不宜開放。
２、開放項目：開放項目宜循序漸進，分階段實施。經初步協調，未來商品貿易在排除中轉（台灣貨品經金馬輸往大陸，或大陸貨品經金馬輸入台灣）之前提下，其開放項目規劃如次：
（１）輸入部分：第一階段以除罪化為主要目的，並採正面列表方式，開放目前已公告准許間接進口之商品項目。第二階段以推動離島地區之開發建設，健全當地產業發展為目的，開放項目將進一步擴大。
（２）輸出部分：除管制出口項目外，不作其他限制。
（３）基於有效「除罪化」考量，在強化防範走私，採取配套措施的前提下，似可擴大第一階段准許輸入項目，但採配額方式管理，以活絡經濟。
（三）人員往來 １、金馬地區人員進入大陸地區：開放金馬地區人民進入大陸地區應限於民生需要及促進離島經濟有關事項以及人道因素等事項，惟進入大陸地區之時間、次數及相關管理可有彈性。 ２、大陸地區人民進入金馬地區：基於國家安全理由，開放大陸地區人民進入金馬地區初期宜採配額方式。依金馬地區防務需求、安檢人力及設施等合理估算，初步認為可開放之規模，大陸人士在金門停留人數限制在每日七００人以下；在馬祖為每日一００以下。
（四）工商發展 １、發展方向：開放「小三通」有利活絡金馬地區工商業活動，但以商業及觀光業有較大發展空間。 ２、開發計畫：金馬地區可規劃「大陸（兩岸）貨品交易中心」，或從現有工商基礎上再予加強。
（五）農漁業發展 １、發展方向：開放「小三通」後，金馬地區農漁業可朝轉型為休閒農漁業方向發展。 ２、規範問題：實施「小三通」須加強動植物防檢疫，並應防止金馬地區自大陸進口農產品輸銷台灣本島。
（六）「通水」問題 １、「通水」需求：開放「小三通」後，因觀光商務活動增加，金門地區供水稍有不足，若能由大陸供水，較為便利。 ２、「通水」條件：自大陸引水須兩岸關係許可且能有效控管風險，同時須以確保基本民生及國防用水之自給自足為前提。
（七）電力供應 １、電力供需：金馬供電能力大致可因應開放「小三通」後之電力需求。（依現有電力供應計畫，在「小三通」後，金門地區足敷未來五年之電力需求；馬祖地區足敷未來約兩年之電力需求。） ２、長程考量：為確保金馬地區之供電無虞，須相關單位協助電廠或新發電機組之興建，並應作長程規劃。
（八）「除罪化」問題 １、「除罪化」之意義：是針對非法「小三通」之犯罪行為如走私貨品、人員非法入出境、船舶非法直航大陸、漁船或企業非法僱用大陸漁工或勞工等，藉由開放措施使非法行為合法化，或透過刑事立法手段，免除犯罪之制裁或改予較輕之處罰，達到「除罪化」目的。 ２、政策方向：考量金馬地區與大陸地區不可分割之密切關係及民生需求，經分析若犯罪行為係出於當地人民之需要，且無礙國家安全者（如走私當地需要之大陸貨品），將優先考量開放或放寬管制，予以「除罪化」；惟若考量有違國家安全或非關當地民生需求者（如走私到台灣之大陸貨品），則不予「除罪化」。
四、「小三通」初步規劃方向
（一）規劃原則 根據上述影響評估結果，並考量兩岸關係之長期發展及加入ＷＴＯ等因素，茲擬定「小三通」規劃原則如次：
１、國家安全為最優先考量 「小三通」須在確保國家安全的前提下推動實施，惟國家安全須有明確內涵，並具可操作性。
２、不悖離「離島建設條例」之整體立法精神 「小三通」係根據「離島建設條例」第十八條規定進行規劃，必須符合「離島建設條例」之整體立法精神。
３、與加入ＷＴＯ及「三通」政策相互配合 「小三通」涉及「通航」及衍生之人、貨往來及相關商業行為，與我加入ＷＴＯ及兩岸「三通」具高度關聯性，故「小三通」之規劃，需與加入ＷＴＯ及「三通」政策整體考量，相互配合。
４、從建立穩定、正常的兩岸關係為出發點，並考量短程及中長程之不同情況，以「整體規劃、階段實施」方式進行。
（１）推動「小三通」，須前瞻兩岸關係發展，本於「雙向往來」、「互利互惠」原則，從最大開放限度，作整體規劃，但其實施則需考量國家安全風險管理，配合客觀條件，分階段實施。 （２）就規劃時程區分，短程規劃將有限度開放離島地區與大陸地區進行貨物、人員、船舶及金融等往來；中長程則配合「三通」及兩岸經貿關係正常化，開放離島地區與大陸地區貨物、人員、船舶及金融等全面正常往來。
（３）就實施階段區分，在不同規劃時程中，再根據兩岸關係及各種客觀條件，分階段推動實施。（以金馬「小三通」言，短程規劃將優先實施「除罪化」及「可操之在我」部分。） ５、依據金馬地區與澎湖地區不同情況，予以區隔規劃。 金馬地區與澎湖地區，無論在與大陸及台灣之依存關係，發展條件或國安維繫上，都有截然不同的考量，因此予以區隔規劃。
（二）金馬地區「小三通」規劃內涵及實施階段
１、近程 -內涵：「有限度」開放金馬地區與大陸福建地區進行貨物、人員、船舶及郵電等之雙向往來。其規劃內涵擬以上述個別項目評估為基礎。 -實施階段規劃：
（１）第一階段：優先實施「除罪化」及「可操之在我」部分，將視客觀條件包括中共已開放事項，中共方面給予我民眾待遇之合理性，以及我方主動開放後不致衍生複雜問題等因素，選定優先開放項目。
（２）第二階段：經兩岸協商確定進一步開放之項目。
２、中長程 -內涵：配合兩岸「三通」及經貿關係正常化，開放金馬地區與大陸福建地區進行貨物、人員、船舶及金融等全面正常往來，進而加強雙方經貿合作。其規劃如次：
（１）近程運作之基本架構及規範可予持續，相關限制可進一步放寬。
（２）兩岸人、貨可以金馬地區作為中繼站。
（３）海運運輸可再放寬；空運視情況而定。
（４）可與大陸福建地區發展經濟合作關係。 -實施階段規劃： 視當時兩岸關係發展客觀條件再行規劃。
（三）澎湖地區「小三通」規劃內涵及實施階段
－內涵：在確保國家安全的前提下，針對澎湖地區經建需要，以專案核准方式開放「特定項目」作為澎湖地區與大陸地區進行試辦「通航」之項目，其規劃如次：
（１）自大陸地區專案進口特定貨物（如砂石）
（２）兩岸文化交流活動（包括宗教活動）
（３）專業訓練活動或參加會議
（４）發展電腦軟體園區
（５）兩岸農漁業合作 -實施方式：其實施以專案核准方式逐案進行。
２、中長程 配合兩岸「三通」，開放澎湖地區與大陸地區正常經貿往來，建設澎湖成為國際觀光、遊憩渡假及會議中心。
五、規劃及實施時機
（一）「小三通」影響評估報告經行政院核定並送立法院備查後，已由本會會同有關機關積極展開規劃作業，預計十月底至十一月初可以完成初步規劃方案，再由本會加以彙整後，進行各機關協調，並徵詢民意機關、金馬地區地方政府及民眾意見，及完成行政作業程序，全案預計十二月中旬可以定案，短期內並將實施優先試辦項目：１、「除罪化」；２、「可操之在我」部分。
（二）有關「小三通」硬體設施部分，擬以最有條件之金門料羅港及馬祖福澳港先行進行細部規劃及作業，以利可以按預定進度付諸實施。