廿七、因應立法院審議通過臺灣地區與大陸地區人民關係條例修正案之相關配套處理規劃
壹、前言
臺灣地區與大陸地區人民關係條例（以下簡稱兩岸條例）修正草案歷經立法院四個會期審議，於本（第五屆第四會期）會期達成朝野協商共識，並於九十二年十月九日完成立法院三讀程序（條文如附）。本次修法是兩岸條例施行以來，最大幅度的調整，在建立兩岸社會、文教及經貿交流可長可久的新秩序，進而引導兩岸關係逐步邁向正常化的前提下，主要就「兩岸協商」、「入出境制度」、「擔任大陸地區職務或成員」、「聯合設立法人、締結聯盟或為合作行為」、「兩岸通航」、「經貿往來」及「文教往來」等事項，均進行整體性之檢討及調整，以建構「合理開放」、「有效管理」及「落實執行」的法律新機制。
修法過程中雖有波折，政黨及民意之間對於少數條文所持立場亦不盡相同，但是經過民主程序，透過此一條例的全盤檢討修正，朝野各界再度維繫了對兩岸關係的共識。對台灣內部、對兩岸互動而言，都是值得記載的一件大事。
貳、立法院審議過程
一、按行政院於九十一年九月三十日函請立法院審議之「兩岸條例修正條文草案」暨「香港澳門關係條例第四十一條及第四十一條之一條文修正草案」案，經立法院第五屆第四會期第四次會議審查三讀通過（全文已公開於立法院國會圖書舘網站）。本修正案原條數一百零二條，本次共修正八十三條，修正後總條數計一百三十二條，修正幅度超過百分之八十。
二、謹將本會期與第五屆第二會期內政及民族委員會審查結論中，再次修正幅度較大或較具爭議之條文說明如次：
（一）人員入出境（第九條）：臺灣地區人民進入大陸地區，應經一般出境查驗程序，取消許可制，改由主管機關得要求航空公司或旅行相關業者辦理出境申報程序。
（二）大陸配偶制度（第十條之一、第十六條、第十七條）：為建構移民管理機制及維護國家安全、社會安定之考量，爰參照對於外國人來臺之作法，對於大陸地區人民來臺全面建立面談及指紋建檔管理制度；另訧調整大陸配偶來台制度，係為落實建構完整的「生活從寬、身分從嚴」政策，除加強保障大陸配偶在台生活的便利性外，並合理調控外來人口的移入，將大陸配偶移入納入移民政策，設立專責機關處理，並授權行政機關考量政治風險及政治安定，以配額管理，同時採取面談查察機制，以有效因應兩岸人員移動事宜，增加兩岸婚姻之穩定性。
（三）為大陸地區之教育機構辦理招生或從事居間介紹之規範（第二十三條）：本條規定係為因應ＷＴＯ貿易及服務業相關規範，而配合在法制上作必要之調整。故對於擬訂許可辦法之時程，應配合雙邊在國際貿易組織之架構進行諮商、秉持平等互惠原則之協商，考量對國內高等教育產業之影響，以及配合大陸學歷採認政策之進程辦理。
（四）兩岸通航（第二十八條）：應依據經發會決議及配合加入WTO進程，整體規劃兩岸「通航」事宜，並透過兩岸協商推動。爰要求行政機關在操作上，兩岸通航應經協商之程序，並維持許可機制。修正條文已保留予行政機關就涉及國家安全必須處理之航運管理、司法及管轄權等問題，及涉及公權力行使事項，需經兩岸協商的處理空間及時間。另就國會監督機制之展現，採向立法院報告備查之方式處理，以兼顧尊重國會之監督權利，及保留行政機關處理之彈性機制。
三、再就兩岸條例修正案中，有關新機制之建置或大幅調整之修法架構，在本會期之修正結論說明如次：
（一）兩岸協商機制：兩岸交流現狀，待協商之問題，已涉及到諸多主管機關的權能，以及民間經濟及商業等多元的組合，故為重啟兩岸談判，並確保公權力不被侵蝕，並排除個別利益介入前提下，需採取較彈性、務實的作法。故除引進民間團體的協助外，並建立海基會複委託民間團體及建立有效之監督機制，本次修法建構彈性法制機制，將有助兩岸協商的重新開啟。而本會期之討論僅就部分文字為修正，並維持行政院原規劃之協商機制之法律條文。
（二）經貿往來規劃：行政院版之修法涉及經貿類之調整項目為投資、貿易、商業往來、大陸貨品廣告、幣券往來等事項，同時採取先行政後司法的裁罰原則，以有效管理，逐步建立兩岸經貿關係正常化。立法院亦同意政府對於大陸投資政策採行「積極開放、有效管理」，並全面檢討調整對廠商赴大陸投資之規範，建立新審查機制。本會期就第三十五條之修正，考量為期簡政便民，規定在投資或技術合作之產品或經營項目一般類項下，明定一定金額以下之投資，得以申報方式為之；其限額由經濟部以命令公告之。
（三）嚴懲人蛇集團之規範：係行政院於本會期透過立委提案。鑒於近年來使大陸地區人民以非法手段進入臺灣地區之犯罪行為日益猖獗，嚴重危害國家安全與社會安定，爰適度調高居間仲介使大陸地區人民非法進入臺灣地區之刑責。另為有效遏阻大陸地區人民偷渡來台，增訂對中華民國船舶等運輸工具所有人、營運人或運輸工具駕駛人等違反規定者，得處該運輸工具一定期間之停航，或廢止其有關證照，並得停止或廢止該船長、機長或駕駛人之職業證照或資格之規定。對於行為人以中華民國船舶運送大陸地區人民非法進入臺灣地區之行為，賦予行政機關得沒入該運輸工具之規定。另因使大陸地區人民非法進入臺灣地區之行為，多為有計畫性、集團性之犯罪型態，其首謀者惡性重大，爰增訂提高刑罰之處罰規定，以懲效尤。
參、配合兩岸條例修正通過及法規結構的改變，相關子法之規劃研修及優先順序之初擬
一、有關兩岸條例修正後配合研修相關子法之規劃乙案，前經本會第一三三次及第一三四次委員會議（九十二年二月廿四日及三月卅一日）決議，就立法院第五屆第二會期內政及民族委員會（九十一年十月三十日）審查修正通過之一百二十四條條文，先行作業推動。而應行配套規劃或檢視之相關子法內容及配合事項，決議請各機關即依規劃之時程，儘速推動辦理。由上揭推動方案，並經提本會第一三六次委員會議（九十二年六月三十日）再次確認在案。
二、鑒於相關子法之時程規劃，固得展現行政部門之分工合作及積極性，惟在配合兩岸條例修正案三讀通過之內容，且顧及國內社會、政治、經濟各層面的關注，尤需各機關秉持密切溝通、齊一步驟之共同心態，研商出符合民意需求及政策主張之配套子法內容。
三、兩岸條例通過之修正，因應法規結構的大幅變動及前述總計約七十餘種相關子法之配套規劃，爰就預擬施行日期之指定時，初步規劃優先順序並分為三階段，並確認第二階段規劃完成之時程，配合指定施行日期。茲析述如次：
（一）第一階段（預計一個月內完成）：為落實經發會共識之經貿優先，爰以經貿往來、專業人員往來之管理及出版品的規範等，為第一階段之內容。
（二）第二階段（預計三個月內完成）：入出境制度、擔任大陸地區職務或成員整體規範、締結聯盟或其他合作行為、兩岸協商新機制之建置規劃、大陸配偶相關配套之規劃等。
（三）第三階段（配合整體大陸政策進程規劃辦理）：其他需經協商及配合政策規劃之修法議題。
肆、掌握導向、各部會齊一步伐
維護國家安全是我們在處理兩岸關係上無可廻避的課題，也是政府對人民負責任的態度。政府基於這種體認，對於大陸事務的推動，除以兼顧國家安全為主軸，積極推動維護台海和平的兩岸政策外，並兼顧包容兩岸間的各項分岐與問題。綜觀政府對於處理兩岸政策的基本步驟如次：
一、在維持國家基本安全的前提下，為民間開創有利環境，使民間資源與活力得以作最大功能的發揮，為台灣保有一定的安全性與自主性。
二、為平衡國內對兩岸互動的不同觀點，以完整配套，逐步漸進、風險控管、總量管制、及監管機制，化解不同黨派間因開放交流措施對國家安全與經濟衝擊等產生的疑慮。
兩岸條例修正過程之輿情反映，不免引發各界對國家安全的疑慮。本次修法的相關重點架構，已展現政府部門積極的一面，建請主管部會研訂子法時及各項配套作法，仍應在審慎規劃合作下，依照本會委員會議決議之時程，漸次推動。同時，更期望在兩岸條例新法架構下，各主管機關與本會共同秉持前揭處理兩岸政策的基本步驟，在資訊溝通的共同平台下，對大陸事務相關法規，能整體性的掌握及處理，並展現行政部門對大陸政策推動的一致性，及展現政府全面的施政效能。
資料來源：陸委會網站，民國九十二年十月十五日