大陸委員會-2003年

廿七、對監察院「小三通執行成效」專案調查報告之說明

廿七、對監察院「小三通執行成效」專案調查報告之說明

監察院在今天發布「小三通執行成效」專案調查報告，陸委會在行政院授權下，作以下的說明與澄清：

一、

監察院專案調查報告，未將「小三通」最近調整措施納入考量。

(一)	行政院自九十年一月一日試辦金馬「小三通」，即本諸循序漸進原則，並根據當地民意反應及相關執行經驗，持續進行檢討改進，一年八個月來，已進行三次大規模的檢討，並針對「試辦金門馬祖與大陸地區通航實施辦法」進行兩次修正。
(二)	最近一次檢討，係九十一年六月十九日行政院院會通過之「各機關對金馬『小三通』之重要建議事項及處理意見」案，其重要調整事項包括在管控數量之前提下，擴大金馬地區大陸農工產品進口項目並配合減免關稅、適度開放人員中轉及有限度開放台灣貨品單向中轉大陸地區等重大政策調整事項，目的即在逐步消除非法小額貿易及走私行為，並擴大「小三通」的規模及商機。
(三)	上述政策調整措施大多數已通過相關法規修正，並於八月一日發布實施。本會亦於本案於行政院院會通過後，將「小三通」政策調整措施及相關資料，立即送請監察院參考。但監察院之專案調查報告，並未將此部分予以納入考量。

二、

監察院所指行政院規劃試辦「小三通」法律授權未臻明確，與「依法行政」原則違背一節，與行政部門法律見解有所歧見。

(一)

「離島建設條例」於八十九年三月二十一日經立法院三讀通過，並於同年四月五日公布實施，該條例第十八條規定：「在台灣本島與大陸地區全面通航之前，得先試辦金門、馬祖、澎湖地區與大陸地區通航，不受台灣地區與大陸地區人民關係條例等法令限制；其實施辦法，由行政院定之」。

(二)

同年六月十三日立法院第二十三次院會決議：「（一）政府應在三個月內完成『小三通』評估，再三個月內完成規劃後，隨即實施優先試辦項目：１．『除罪化』。２．『可操之在我』部分。（二）在前項架構下，政府應優先試辦離島宗教通航。（三）在評估與規劃同時，政府應盡力推動兩岸協商之恢復。」

(三)

行政部門充分尊重立法院上述決議，因此，依據「離島建設條例」第十八條規定，積極展開「小三通」之評估規劃作業，同時經過與立法部門充分溝通後，擬定「試辦金門馬祖與大陸地區通航實施辦法」，於八十九年十二月十五日發布，九十年一月一日正式實施。

(四)

由上可知，「小三通」之規劃實施，係依據「離島建設條例」第十八條之立法意旨及立法院決議；可以說行政院是對立法院充分負責，並無法律授權未臻明確及未「依法行政」的問題。

(五)

依「離島建設條例」第十八條之概括授權，於法制上，行政權容有操作空間：

1.	授權明確性問題。參照釋字第四九七號解釋意旨，關於兩岸事務之處理，對於授權明確性問題，係採取較大的彈性與空間。而兩岸「小三通」，亦屬整體大陸政策的一環，「試辦金門馬祖與大陸地區通航實施辦法」基於「離島建設條例」第十八條規定的立法授權，對於試辦通航及通航所必然衍生之人、貨與相關商業往來事項為特別規範，其目的係在使試辦通航相關事務，能夠維持一定的社會秩序並增進公共利益，俾兩岸「小三通」的實施賡續推展。
2.	法律保留問題。「試辦金門馬祖與大陸地區通航實施辦法」雖為法規命令位階，惟其法源依據則係依「離島建設條例」第十八條授權訂定。由於兩岸通航所衍生之問題至為複雜，難於「離島建設條例」中一一臚列，故有委任立法之必要，苟其內容未逾越母法授權範圍。而所謂法律保留原則，係指涉及人民權利義務有關事項，應以法律定之，此處所謂之「法律」，包括經立法院制定公布之法律及經法律授權之法規命令，故有關人民權益事項經法律明文授權以法規命令加以規範，而該法規命令之內容並未逾越法律授權之範圍與立法精神，並非法所不許，亦難謂有違背中央法規標準法之規定。故有關金馬地區與大陸地區人貨往來之關係，以法規命令之位階訂定「小三通」實施辦法加以規範，並無不妥。
3.	專家學者之諮詢意見，仍應適度配合檢視立法精神及實務操作情形，才能有助客觀論斷，及因應行政機關處理事務之必要彈性，減少學理與實務執行之落差。

(六)

本會已於兩岸條例修正草案增訂相關規定：

本會已於兩岸條例修正草案增訂相關規定，俾「小三通」得納入大陸事務整體規範，以利法制架構之完整及周延；並將依立法院要求，就「小三通」所增訂之相關規定，於立法院第五屆第二會期開議前，併兩岸條例整體修法草案檢送審議。

三、

監察院所指「小三通」尚難達成「促進離島地區之建設與發展；增進兩岸良性互動，改善兩岸關係」之規劃目標一節，係未將「小三通」的最終目標與過渡做法，有所區隔。

(一)	「小三通」固以「促進離島地區之建設發展；增進兩岸良性互動，改善兩岸關係」為最終目標，但是，在推動實施上，則以國家安全為最優先考量，採取漸進式的做法，並優先實施「除罪化」及「可操之在我」部分，因此，初期對雙方航運、人員、貨品等往來，仍有相當限制，希望在累積更多經驗後，再循序漸進放寬限制。
(二)	「小三通」經過持續檢討與改進後，「可操之在我」部分已盡可能放寬，但因中共方面未能配合，使「小三通」運作及成效受到很大限制。但是，政府仍持續改善兩岸的互動，讓「小三通」的規模與運作能夠逐步擴大順暢，期能突破瓶頸，逐漸達成最終目標。
(三)	監察院專案調查報告以「小三通」的最終目標來評斷「小三通」的實施成效，未充分考量「小三通」必須有過渡時期的做法及大陸方面的配合，因此，才會以過高的標準來衡量「小三通」的成效。

四、

監察院所指「小三通」試辦後，查緝工作成效不彰，非法走私物品充斥及民意滿意度偏低一節，係對行政部門政策意旨未能充分了解。

(一)	在「小三通」未實施之前，金門、馬祖民生物品走私問題即已非常嚴重，「小三通」的目的，是希望漸進式的改善走私問題，將各種非法進口大陸物品的行為，逐步納入制度化的管理。如果將金馬地區走私問題歸咎於「小三通」政策的實施，可能失諸「倒果為因」。
(二)	政府推動「小三通」，必須顧及金馬當地居民需求與台灣本島民眾利益不全然一致的問題，例如金馬物品走私數量最多的大陸香菇、乾金針等特定農產品，其開放問題，就因為台灣本島農民及民意代表的堅持反對開放，迄今尚難協調定案，充分反映出彼此利益衝突的問題。行政部門推動「小三通」必須兼顧金門、馬祖及台灣整體利益間的平衡，採循序改善的做法，乃不可避免。
(三)	「小三通」推行之初，本會曾蒐集國內媒體及相關機關所做之十三項民調，該民調綜合結果顯示，對「小三通」政策支持之民眾仍屬大多數（六成）。少數媒體所做針對金、馬地區民眾之意見調查，表示對該政策不滿之比例偏高。經查，該等調查均係在「小三通」政策實施甫一個月，民眾對其內涵未盡了解，以及實施之初開放之幅度較小之情況下，所產生之印象。但政策實施迄今，已經多次檢討調整，開放之幅度亦迭有擴大，金馬地區民眾一般反應均屬正面。監察院報告中所引述之民調在時間及整體環境上與目前情況有明顯落差。
(四)	另外，誠如上述說明，金馬地區之利益與台灣本島之利益難免有所衝突，因此，當地民眾對「小三通」政策的局部不滿，亦可理解；與監察院所指政令宣導不足，並無必然關係。

五、

監察院所指漁船私載旅客或公開赴大陸採購貨物，甚有走私毒品入境情事發生，金馬隱然成為兩岸運毒中途站，嚴重影響地區治安，與事實有所偏差。

(一)	政府試辦金馬「小三通」，係以確保國家安全為最高考量，在「小三通」實施後，亦加強地區安全協調會報機制的運作，致力維護治安，加強打擊犯罪。「小三通」試辦迄今，並無重大安全事故發生。同時，金馬地區海、岸巡防單位，亦持續強化各項偵監設備、加強人力部署，加強查緝走私偷渡、驅離越界之大陸漁船，以及偵辦不法赴大陸案件等，已有所成效。
(二)	從司法機關偵辦案件來看，「小三通」實施之後，雖然走私案件因加強取締而略有增加現象，但全部刑事案件則明顯減少，整體治安狀況尚稱良好。今（九十一）年金馬地區相關治安單位亦賡續加強查緝毒品走私工作，並全力防制不法份子利用金馬作為毒品轉運站。
(三)	近年來，我政府加強推動各項反毒立法及查緝毒品工作，其執行成效與成果已獲得國際肯定，並洗刷我國曾被美國列入毒品轉運國名單的誤會。監察院所指「小三通」使金門、馬祖隱然成為兩岸運毒中途站，與事實情況有所偏離，也忽略了政府近年來的努力成果。

六、

監察院專案調查報告多處引述學者專家之意見，並未說明採認的理由。

(一)	監察院專案調查報告多處引用專家學者的主觀意見，並未作客觀事實的查證，即以此評斷「小三通」政策成效不彰且有行政違失，不免忽視政府的持續努力與解釋，其合理性有進一步說明之必要。
(二)	監察院引述學者意見：「至於釋出善意，如果我方的動作無法改變對方的思維方式，甚至讓對方認為這是種惡意的行為時，那麼我們就無法達到政策目標，因為我們並無法改變對方的思維模式與行為舉止。因此，從對兩岸釋出善意的角度來看，這項政策也是失敗的。」這樣的說法，可能誤導國人曲解政府改善兩岸關係的深刻用心，將大陸方面對「小三通」不配合的責任，全部歸咎於我政府。對於這種說法，行政部門難以認同。
(三)	事實上，由於中共的政治杯葛，台海情勢原已甚為僵持，在公元二○○○年三月，我國總統選舉結果產生之後，兩岸情勢曾一度陷入緊繃。有鑒於此，新政府在五月二十日接事後不久，即宣布將評估規劃推動金馬「小三通」，並在半年內完成所有規劃及實際作業的準備工作，如期開始試辦。政府此一主動與善意之作為，促使中共正視新政府緩和兩岸情勢、增進兩岸互動的決心。換言之，政府排除萬難，推動「小三通」，在當時對於穩定兩岸關係確實具有重大之意義。
(四)	自「小三通」開始試辦之後，中共為繼續杯葛我方，仍不願意與我進行制度化協商，造成「小三通」推動之阻礙。同時又以各種方式，誘使金馬當地人士與其指定之「民間團體」簽定「一個中國原則」為前提之文件，作為有限度配合實施「小三通」之交換條件。政府基於整體政策考量，並維持中央政府與地方政府之分際，對於屬於中央政府職權之兩岸事務，決定積極介入，一方面宣示任何未經中央許可與大陸簽署之協議無效，一方面則因應中共杯葛我方之態勢，研擬「小三通」兩岸互動之管理之機制，以有效管理兩岸就「小三通」之溝通與協商，確保我國家整體利益。

資料來源：陸委會網站，民國九十一年九月三日