大陸委員會-2002年

二十、開放大陸地區人民來台觀光政策之規劃推動相關說明

二十、開放大陸地區人民來台觀光政策之規劃推動相關說明

一、

本案背景說明

(一)	辦理依據
	為因應兩岸新情勢及活絡國內旅遊市場，陸委會自八十九年八月即針對開放大陸地區人民來台觀光進行可行性之評估。行政院及陸委會亦多次明確宣示：政府將於今年六月底完成開放大陸地區人民來台觀光之評估與規劃。另立法院於八十九年十二月五日修正通過「台灣地區與大陸地區人民關係條例」第十六條第一項：「大陸地區人民得申請來台從事商務或觀光活動，其辦法由主管機關定之」，為本案推動確立法源基礎。
(二)	規劃進度
	本會根據行政院指示，會同交通部、內政部、國家安全局及海基會等各有關機關，積極展開評估及規劃作業，於九十年四月初完成第一階段評估報告，並陳報行政院。嗣於五月底完成「開放大陸地區人民來台觀光規劃方案」（初稿）及「大陸地區人民來台從事觀光活動許可辦法」（初稿），於六月初向行政院簡報，隨即進行相關細節之檢視與修正，已如期於六月底完成最後規劃報告。

二、

開放大陸地區人民來台觀光之重要意義

開放大陸人民來台觀光是跨出兩岸人民自由往來的重要門檻，也是兩岸關係邁向正常化的關鍵一步。我政府確立此一開放政策並積極規劃推動，充分展現在大陸政策上前瞻主動之思維，以及對大陸人民乃至中共當局的高度善意與誠意。我們相信，此一深具關鍵之開放政策，若中共方面亦有善意回應而能落實推動，則對擴大兩岸人民交流，促使兩岸關係回到正軌，將有極為正面的意義與進一步的催化作用。

三、

開放大陸地區人民來台觀光之評估

綜合各相關機關之評估結果，茲就開放大陸地區人民來台觀光之正面效益及可能影響，說明如次：

(一)

可發揮的正面效益

社會及政治面：兩岸生活水準及制度差異甚大，開放大陸人民來台觀光可增進大陸人民對台灣社會自由開放、經濟繁榮及民主進步之認識，促進彼此之了解，進而有助逐步化解認知之差距，擴大良性互動。

經濟面：台灣具有豐富的觀光資源，開放大陸人民來台觀光，將可增加穩定的觀光客源，增加觀光外匯收入，進而有助於觀光產業規模的擴大及創造新的就業機會，同時也可帶動交通、娛樂、住宿等觀光產業及週邊產業之投資。另據國外經驗顯示，大陸旅客赴各地觀光旅遊平均消費水準經常高於一般國際旅客，若能順利來台觀光，應可發揮相當的經濟效益。

(二)

須防止的負面影響

1.	國家安全面：由於中共對我仍有敵意，未來開放大陸人民來台觀光，若無配套之措施，難免增加人員滲透之潛在威脅及安全管理之負荷。
2.	社會安全面：因為兩岸經濟條件及社會型態之差距，開放大陸人民來台觀光，若未透過雙方政府的配合及管理，可能出現違規脫隊、逾期滯留、非法打工或從事非法活動等情形，影響社會治安惡化。

四、

各國開放經驗之參考借鏡

鑑於大陸人口眾多及經濟、社會發展之情況，世界各國對於開放大陸人民前往觀光皆極為慎重，且多數國家皆採取若干管制措施，如配額管制、地區限制、身分限制及「團進團出」等。再者，多數國家對接待旅行社皆課以相當的責任，部分並採取「保證金制度」，要求繳納一定金額的保證金，以擔保滯留旅客之遣返費用。另外，我們也注意到，中共當局對大陸人民自費出國亦有一定的限制及管理，並透過與若干國家簽署協定，達成更合理、有效的管理。

五、

開放大陸地區人民來台觀光之規劃重點

(一)

開放目標

1.	增進大陸人民對台灣之認識與了解，促進兩岸關係之良性互動。
2.	擴大台灣觀光業發展利基，協助推動觀光相關產業之進一步發展。

(二)

開放原則

1.	在確保國家安全前提下，循序漸進開放大陸人民來台觀光。
2.	在建立兩岸交流秩序前提下，整體規劃及合理規範大陸人民來台觀光。
3.	從增進兩岸良性互動觀點，提升開放大陸人民來台觀光之正面效益。

(三)

規劃重點

採總量管理方式，本循序漸進原則，初期開放數額幅度較小，但亦具一定之經濟規模，並由主管機關公告。

上述公告數額之分配，由交通部觀光局依台北市、高雄市旅行商業同業公會及台灣省旅行商業同業公會聯合會（以下簡稱省市級旅行業同業公會）會員中經交通部觀光局核准家數比例核發予省市級旅行業同業公會；金門、馬祖旅行業併入台灣省旅行商業同業公會聯合會會員家數計算。

接待旅行社須符合一定之資格條件，包括：

(1)	成立五年以上之綜合或甲種旅行社；
(2)	為省市級旅行業同業公會會員；
(3)	最近五年未曾有保證金被法院扣押或強制執行、受停業處分、拒絕往來戶、無故自行停業等情事；
(4)	向交通部觀光局申請赴大陸地區旅行服務許可獲准，經營滿一年以上年資，或最近一年經營接待來台旅客外匯實績達新台幣一百萬元以上，或最近五年曾配合政策積極參與觀光活動對促進觀光活動有重大貢獻者；

接待旅行社須向省市旅行業同業公會繳納新台幣一百萬元保證金，作為支付大陸人民來台觀光期間發生緊急事故所生費用及治安機關辦理滯留旅客收容、強制出境所需費用。

大陸旅客之資格條件，係參考其他國家經驗，作合理規範；來台從事觀光活動由旅行社組團辦理，並以「團進團出」方式為之。

對接待旅行社將課予一定的責任，如有大陸地區人民逾期停留未隨團返回者，將予記點，並適當作處分（每逾期停留一人，由主管機關記點一點，按季計算，累計二點者主管機關停止受理該旅行社代申請案一個月，累計三點者停止受理該旅行社代申請案三個月，累計四點者停止受理該旅行社代申請案六個月，累計五點以上者停止受理旅行社代申請案一年）。另違反其他相關規定者，將視情節輕重停止辦理大陸地區人民來台觀光業務一個月至一年。

為加強對旅行業之管理，將要求省市級旅行業同業公會訂定旅行業自律公約，報請交通部觀光局核定，以確保旅遊的品質。

在國家安全事項規劃方面，將建立事前審查機制及來台後之通報及處理機制，俾利有效管理，並在發生緊急事故或旅行糾紛時，能作及時處理。

本案實施需增補行政人力，包括入出境管理局及交通部觀光局所需人力，將優先補實。

六、

本案之推動實施

(一)	積極推動開放準備工作
	開放大陸地區人民來台觀光規劃方案及許可辦法之推動實施，將分兩方面同步進行：一方面，各有關機關之開放準備工作已積極展開，人力增補及軟硬體設備採購將陸續作業，同時也已有短期應急之開放準備。省市級旅行業同業公會之相關準備工作也正相繼推動，短期內應可就緒。另一方面，我們希望本案正式實施前，能與大陸方面有一定程度的互動，以確保大陸人民來台之旅遊品質，並避免對我國家安全及社會治安產生不良的影響。目前政府已針對與大陸互動的各種可能方案及準備工作，進行評估規劃，並已擬定具體腹案。
(二)	兩岸互動之相對必要性
	有若干人士認為，開放大陸人民來台觀光可以比照金馬「小三通」模式，由我方逕行開放即可，不必強求兩岸事前進行協商。我們必須強調，開放大陸人民來台觀光是「從無到有」的開放政策，與金馬「小三通」考量大陸方面早已作出局部開放的情形，不可相提並論。況且，「小三通」是執行立法院決議，先就「除罪化」及「可操之在我」部分逕行開放，其後續推動及開展，仍須與大陸有進一步的互動與相互配合。另外，我們也注意到，「小三通」規劃開放大陸人民可以到金門、馬祖觀光，且每天停留人數金門七百人，馬祖一百人，但是，因為中共方面未積極配合開放，迄今大陸人民僅有一百六十餘人次進入金門；馬祖依然掛零。此一經驗顯示，我們單方面的善意及開放，不能保證實施的成效。尤其開放大陸人民來台觀光所涉問題至為廣泛，透過兩岸良性互動予以落實，更有其必要，亦是保證政策成功的最佳途徑。
(三)	宜透過兩岸互動進行事前安排之事項
	鑑於其他國家或地區與大陸簽署觀光協議，多側重在管理面事宜，因此，開放大陸人民來台觀光，其所涉若干公權力及行政管理事項，特別是滯留旅客之遣返與接回，皆宜經過雙方的協商或溝通作預先安排。另外，民間業者也要就旅行合作契約等事宜，與大陸業者事前協商並作妥適安排，以減少實施後可能發生的問題。

七、

民意調查結果

本會在六月下旬針對開放大陸地區人民來台觀光之政策，委託民調公司進行民意調查，結果顯示：大多數民眾支持政府開放大陸人民來台觀光之政策，並贊成漸進式、穩健的開放。大多數民眾也非常關心開放觀光可能帶來的安全顧慮，包括社會治安及國防安全，以及大陸旅客滯留不歸的問題，並認為政府應在作好周全準備後，再作開放，不要急於一時。同時，鑑於開放觀光涉及許多公權力事項，且為確保滯留旅客能被遣返接回，大多數民眾支持政府應先與大陸協商後再作開放，而僅有少數人贊成透過業者與業者進行協商。大多數民眾亦不認同若干人士以泛政治化的認知對政府開放觀光政策之批評。這些調查結果充分符合我們規劃推動大陸人民來台觀光之政策方向與具體規劃。

八、

我們的期待

開放大陸地區人民來台觀光之規劃業已如期完成，政府及業者之相關準備工作也正緊鑼密鼓地進行，我們期待中共當局能夠正視此一開放政策對加強兩岸人民交流之重要意義，展現政治智慧面對處理我方的善意開放，儘速透過事前的協商或安排處理相關問題，以利大陸人民能夠及早順利來台觀光，進而可以為兩岸進一步的良性互動創造契機。

資料來源：陸委會網站，民國九十年七月五日

大陸委員會

2002年

二十、 開放大陸地區人民來台觀光政策之規劃推動相關說明

二十、開放大陸地區人民來台觀光政策之規劃推動相關說明