十四、蔡主委參加台北律師公會律師節慶祝大會演講全文
古理事長、各位律師朋友、各位女士、各位先生：
今天能應 公會的邀請，在律師節慶祝大會上報告「兩岸交流秩序之檢討與展望」，感到非常榮幸。
一、現階段兩岸政策之主軸
兩岸關係事實上自新政府成立以來，一直是各界關注的焦點之一，新聞處理也常常躍居頭版。當然，也有人抱怨我們對大陸政策說明不足，但本人傾向避免就大陸政策過度發言，因為我國人對兩岸關係往往因過度關切，產生不必要的焦慮，或過度的樂觀。事實上，新政府在過去幾個月來施政主要的努力就是在穩定兩岸關係，以及平衡各種與兩岸互動有關的不同觀點。或許有人認為「一個中國的原則」或「一個中國的議題」是兩岸間最重要的問題，也是最迫切要解決的；但就政府而言，最重要的問題是如何維持兩岸關係的穩定與和平。但我們也不能否認的是兩岸關係的穩定與和平，與「一個中國」的問題存在著一定程度的目的與手段(因果關係)。也只有在這一個前提之下，「一個中國」的問題才是相關的。我們要在穩定中逐步推動交流與對話，並逐步建立完整的交流、互動秩序，以增進兩岸互信與了解，未來為兩岸關係的正常化鋪路。
在穩定與正常化之後，兩岸將面臨合作與競爭的關係。一方面，兩岸透過互補性的經濟結構及文化、語言同源，將各自汲取對方之長而自我發展；另一方面，兩岸在經濟、社會、政治上也將發生競爭關係，我們期待這種競爭是一個良性的競爭，而能擴大兩岸人民的選擇，達到最大的福利。
二、兩岸交流的開展
兩岸關係的發展，自開放探親以來，十三年來，雙方各層級人員透過經貿、文化、社會等各層面的往來，已建立了雙方基本互動與交流模式，使原本隔絕的兩個社會體系能相互流通，對促進兩岸人民的瞭解，有一定的貢獻。
交流涉及的範圍十分廣泛，幾乎遍及所有類別。在文教方面，大陸地區人民來臺從事文教活動者逐年增加，迄今已超過五萬八千人次，其中八十七及八十八年皆在上萬人次。兩岸相關出版品、廣播電視、錄影節目及電影等的流通也相當普遍。交流結構也逐漸有所變化，從過去菁英取向的民俗技藝、體育和學者交流活動，逐步進展到以基層民眾為主體的宗教、科技和青少年活動。在經濟方面，從民國七十六年至八十八年，兩岸間接貿易成長約十七倍，八十八年兩岸貿易總額二百五十九億美元，成為我第三大出口對象。我廠商赴大陸地區的投資金額，截至八十九年六月，經濟部統計共有一五六億美元；若依大陸方面的統計，則臺商在大陸協議投資金額四五七．六億美元，實際金額二四八．九億美元，僅次於香港、美國。臺商在大陸投資，據保守估計已創造三百萬個工作機會以上；而臺商向台灣採購相關設備與原料，估計也帶動我對大陸出口的三至四成。不過隨著大陸進口替代和產業升級政策，兩岸若干產業也已逐漸由互補走向競爭。
但是兩岸交流數量雖顯著成長、範圍雖不斷擴大，交流的秩序卻未致完善。例如，在文教方面，交流領域擴大，參與交流人員層級提高，但在資訊與觀念的流通方面，卻未見明顯改善。兩岸間由於新聞未能相對平衡報導以及採訪自由的限制等，阻隔了兩岸人民思想、理念的溝通和進一步的互相瞭解。
在經濟方面，台商的投資與生命財產的保障，由於尚未能透過兩岸適當協商加以落實，兩岸三通也尚在規畫的階段，也仍須與對方協商。
在社會交流方面，失序問題更為嚴重，諸如：槍彈走私、偷渡、旅行事故等層出不窮。造成前述交流失序或失衡的最主要原因，正是在於這些交流秩序的維持往往是靠單方面的管理與法規，而非透過雙方的協商與協議來進行管理，導致問題無法作全面且充分解決，同時也使得民眾權益無法獲得完全之保障。另一方面，我方現行諸多法規均實施有年，在快速變動的國際環境及兩岸頻繁的互動中，無法有效的處理現實情況，致使法律的執行常流於過嚴或過鬆，在法律逐漸喪失其規範效果時，在執行的過程中常引發的政治聯想，使在兩岸已經是很敏感的政治互動中，更顯得敏感。典型的例子則是在直轄市市長、副市長赴大陸訪問之事，及離島地區小額貿易的犯罪風險。
由於兩岸在制度與生活方式存在相當大的差異，卻在地緣上又必須面對如此密切的交流，雙方除了需要加強彼此的認識與了解，各自建構適當的機制，來導引兩岸交流良性發展外，更應積極主動尋求雙方更有利的良性互動空間與機會，透過溝通、協商，達成協議，共同管理交流秩序，以促成互利共榮的交流環境。這項工作將隨著兩岸加入世界貿易組織而更顯重要。
三、WTO的挑戰
兩岸加入ＷＴＯ之後，雙邊的經貿、人員往來將更為密切與頻繁：兩岸除了必須各自調整本身之體質以因應ＷＴＯ所帶來的國際競爭與開放外，更需儘速建立一套機制來吸收加入ＷＴＯ所帶來的挑戰。因為這不僅涉及到如何管理人員、經貿交流的問題，更涉及到如何因應開放對社會與政治之總體衝擊，以及現有之體制能否完全吸收上述衝擊之問題。例如：加入ＷＴＯ與服務業之開放對中共政治與社會之總體衝擊與挑戰往往為人所忽略，它不僅衝擊市場本身，更衝擊社會組織形態以及人與人之聯繫網路；而這其實也正是中國加入ＷＴＯ之最大挑戰。
對台灣而言，儘管自由市場經濟與民主化體制較能將ＷＴＯ開放之衝擊與政治壓力加以吸收(如開放所造成之內部利益衝突，或因開放而面臨淘汰產業之壓力)，所面對之挑戰可能相對較低；但是也不應輕忽。各位律師朋友們也都了解，台灣要加入WTO本來就要進行許多法律與法規之調整，其工程是相當龐大的。除此之外，台灣也必須面對「體質的再造」，從基礎建設（如教育、管理）做起，並進一步走出管制經濟，邁向全面的市場經濟。對於自由市場經濟，我們的管制應盡量維持在最低的必要上，讓風險控制在可以承受的範圍內，卻又不能破壞商機。這項概念不止是適用在台灣的國際競爭力，也適用在兩岸未來的交流上。因此，如何建構一套符合市場經濟與民主化體制的交流秩序，讓台灣未來在面對大陸時，有充分信心，又有足夠的安全感，將是非常重要的。在這思考中，所要的戰略並不是圍堵，而是如何強化自己的基礎與信心，累積交往的本錢。
四、建構一套符合市場經濟與民主化體制的交流秩序
過去我曾提出過國家安全網的概念，這個概念的基本精神，是以積極交往作為出發點，不是圍堵與管制。在方向上，是要推動以台灣為主體的經濟發展架構，建立全民信心，俾與大陸作進一步的交往。在此一架構下，將以全球市場為著眼，促進國內產業向上提升，並同步進行政治及社會的改革。從總體面而言，建構國家安全網的政策目標，是要在推動兩岸經貿交往過程中，防範包括貨品、人員、資金及資訊等往來，對我方經濟安全、社會秩序、政治發展及國防部署所可能產生的危害，用來降低國家整體風險。在具體的作法上，可以從兩個層次著手：一個是以自由市場機制、民主架構，以及先進國防，作為國家安全網的建構基礎；這個基礎愈是健全鞏固，開放兩岸經貿的風險與顧慮就愈低。另一個則是，建立一套安全管理機制，檢視既有市場機制、民主架構乃至國防部署所無法處理的國家安全漏洞，例如：對於過度開放大陸人士進入台灣地區可能造成國家安全的危害；國內重要產業可能因為兩岸經貿往來而過度依賴大陸原料與市場等等問題，都須有一套機制來加以檢視，防範可能的後遺症；至於上述機制的最後成功與否，相當大的一部份是取決於是否能有嚴謹的法律規範與執行能力。
當然，政府在建構上述國家安全網的過程中，也應儘可能讓法律規範能符合實際管理需求，以避免對市場運作造成不當干擾；尤其應特別重視人權及財產權的保障，使安全網的建立不致引起民眾的不安與疑慮。台灣若能建立一套上述之國家安全網的體系，將能使台灣在面對未來兩岸交流的挑戰時，更具信心。這種建構的過程，是任何一個邁向多元民主及經濟自由的社會及現代國家都必須要經歷的。
政府目前已著手推動國家安全網之建構，由於此一工作牽涉範圍廣泛，而且隨著開放程度日益加大，需要累積經驗，逐步加強，估計約須三至五年時間完成國家安全網的完整建構。再者，我們亦考量兩岸將加入ＷＴＯ，雙方經貿往來將更為密切，因此，我們也將配合加入ＷＴＯ的進度，完成建構國家安全網階段性的工作。
五、未來政策努力之方向
未來政府將本於上述概念與方向來建立兩岸之交流秩序，在建構國家風險管理機制的基礎上，以更積極、主動與正面的態度來處理兩岸間的各項問題，以擴大兩岸互動的空間。
在兩岸交流領域中，政府事實上必須同時扮演兩個角色，一個是維護國家的基本安全，排除可能之風險，另一方面則有責任為民間開創有利的環境，使民間的資源與活力得以作最大功能的發揮。未來政府在檢討小三通、三通、戒急用忍、銀行赴大陸辦事處之開放、城市交流或大陸記者來台採訪等政策時，都會試圖在上述兩者間保持保持一種平衡的作法，盡量在為人民開創有利之環境與提昇國家競爭力之同時，為台灣保有一定的安全與自主性。(開放大陸律師來台職業) 例如：我們正在檢討開放民選地方首長赴大陸地區交流的相關規定；交流的數量，也只會提高，不會減少；對於部份企業所關注的「戒急用忍」政策檢討的問題，由於其基本精神事實上為「行穩致遠」，目的在促使企業能夠「根留台灣」，希望企業能先壯大本身，在穩固的基礎上，再進行大陸投資。這些做法對穩固台灣經濟，避免產業過度外移，以及提供台灣高科技發展所須的資金供給上確實發揮很大的貢獻。不過我們也注意到「戒急用忍」一辭可能衍生的錯誤解讀，以及廠商面臨的全球競爭壓力；因此，政府將從未來經濟發展、兩岸關係、國家安全等角度來評估，尤其是特別注意大陸投資對資金流動、就業及產業發展的影響，希望使有關規範能更合理化，在企業競爭與國家風險與自主性之間求取平衡。
至於「三通」政策之檢討；政府將採取循序漸進的做法，以金門、馬祖與對岸的「小三通」為政策評估的優先項目。在過去三個月當中，政府相關部門已經密集研商，從國家安全、經濟影響、社會衝擊及大陸政策等不同層面對「小三通」進行評估，希望能在離島發展與建設和國家安全間找到一個平衡點。我們可望在年底之前，針對具體的作法及配套措施，做出規劃，以達到落實離島建設及改善兩岸關係的雙重目標。在大三通方面我們已著手檢討通航的國家安全問題，並進行必要的規劃。我們也願意適時的與大陸展開協商。
不過前述政策之檢討，都是我方片面之作為；但事實上，任何一種交流都應該是雙方、互惠的。因此，我們也不忘在此呼籲，希望能透過協商或協議來為兩岸共同來建立一套交流秩序，不要再像過去，都只藉各自片面之方式來處理兩岸交流事務。因為，唯有透過兩岸間的共同協商與協議，才能為兩岸交流秩序建立一套有助未來關係正常化的架構。
資料來源：陸委會，民國八十九年九月九日