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大陸委員會

專題演講:陸委會吳處長美紅:「兩岸交流秩序與管理」

  • 日期:106-03-06

記錄:林偉楨

1.兩岸人員交流進程與現況

  • 兩岸人員往來開放進程

    政府自民國76年11月2日起開放一般民眾赴大陸探親。民國82年一般民眾赴大陸採取許可制,民國92年修法後,僅需由入出境查驗即可。公務人員赴大陸則由最初的限制事由,至民國97年法規鬆綁後,大幅放寬限制。

    大陸人民來台的開放進程則是由社會交流活動開始,所占比重也較大。其他活動還包括經貿活動、專業交流、大陸漁工、觀光等,及民國89年開放的專案就醫,及民國96年開放的五大強項,另外還包括民國90年1月1日所開辦的小三通。

  • 國人赴陸發展趨勢

    近5年來,國人每年赴大陸逾400萬人次,至民國97年底,國人赴大陸旅遊人數累計已達5,200萬人次,每天平均超過1萬人次赴大陸。另據移民署估計,目前常駐大陸人士(超過3個月)約有200萬人次。對於台商及其幹部在大陸的權益及生活照應,政府在檢視政策時應予關切。

  • 大陸人士來台發展趨勢

    據統計至民國97年底止,大陸人民來台人數累計約231萬人次,而民國98年1-3月已達17萬人次,為民國94年全年總和,顯示大陸人民來台人數正逐漸增加當中。

    在大陸人民來台的類型及事由方面,包括專業及商務交流、觀光及社會交流,其中以社會交流所占比重較高。

2.總體目標與策略規劃

兩岸交流是兩岸關係中很重要的環節,也是建構兩岸關係發展的實體部分。兩岸交流的核心價值是活動正常化發展,馬總統曾經說過在大三通後,兩岸經貿關係越來越密切,民間交流越來越頻密,故應有效發揮政治、文化及社會特質,引導兩岸關係朝正面發展。

在新政府上任後,政府檢討兩岸交流的目標,思考鬆綁法規以縮減管制範圍,針對風險配置資源,在面對大量交流活動時,檢討如何利用有限資源以提升管理效能。

3.兩岸人員往來的交流與管理

  • 鬆綁公務員赴陸規範

    民國97年7月3日,政府放寬縣市長赴大陸規定,並在97年12月30日,大幅鬆綁公務員赴大陸規定。除放寬管制事由及縮減管制範圍,鬆綁非涉密人員不限事由准赴大陸,直轄市長、縣市長、政務人員、一般涉密人員以公務及探親赴大陸,並簡化申請流程以提升管理效能,規定10職等以下非涉密人員由機關內部核准即可。另外11職等以上非涉密人員核轉內政部申請許可,直轄市長、縣市長、政務人員、一般涉密人員及特殊涉密人員經內政部審查會審查許可。

    而在開放公務人員赴陸同時,大陸來台官員比例也正上升,雙方官員對官員交流頻率也越來越高。

  • 大陸人士來台
    專業及商務交流

    兩岸專業交流漸次開放,人數呈現穩定微幅成長,而商務交流人數則呈現穩定,且因經貿活動頻繁而有逐年以較高幅度成長趨勢。在520新政府上任後,專業及商務交流申請人數即不斷攀升,從民國97年下半年申請來台人次較民國96年同期增加6成,且民國98年1至3月入境人次為民國97年同期的2倍的數量上來看,已有很大變化,除衝擊政府管理機制,也可做為政府管理機制檢討的參考。

    專業及商務交流衍生問題

    專業及商務交流所衍生問題,可分為影響社會秩序,及涉及國家安全兩部分。在影響社會秩序方面,以隱匿、偽冒不實身分居多,種類包含違規行乞、違規併團、未依行程活動、違規招商、營利及在台不當言論等。而影響國家尊嚴或安全部分,包括未經同意擅入我管制區域等。由於整體違規違常情形尚屬輕微,顯示政府管制機制發揮了一定的功能。

    而近來所查獲偷渡人數雖有減少,但不代表非法入境人數減少,而是因為偷渡成本較高,偷渡者利用其他管道,如假探親、假結婚等方式非法入境,故政府仍需做管理制度的調整。

    專業及商務交流政策作為

    自民國97年7月31日,政府簡化大陸專業人士來台申請流程,並整體檢討大陸專業及商務人來來台交流制度。除落實「身分從實、活動從寬」審查制度,開放我政府機關邀請大陸黨政軍人士來台交流,並規劃大陸黨政軍及機敏人士審查標準。相關法條如大陸地區專業人士來臺從事專業活動許可辦法中第八條之一規定:「大陸地區人民在大陸地區行政、黨務或其他公務機關(構)任職,經中央目的事業主管機關、直轄市、縣(市)政府或財團法人海峽交流基金會邀請,得向主管機關申請許可來臺從事與業務相關交流活動或會議。」

    另簡化行政作業流程、縮短簽證核發時間,配合兩岸直航直接核發入出境許可證證正本,並檢討調整聯審會運作方式及落實違規違常事件之裁罰機制。

    觀光

    自民國91年起,政府開放第三類及第二類大陸人民來台觀光,到民國97年7月以後,開放第一類大陸地區人民來台觀光後,來台觀光的大陸人士人數持續成長。自民國97年7月18日至民國98年4月7日,累計已有16萬7千餘人次來台觀光。且自民國98年4月起人數激增,每日入境人次達4,311人次的上限。

    觀光衍生問題

    大陸人士來台觀光所衍生問題,可分為違規違常行為及業者違反規定兩種。在違規違常行為方面,包括旅客脫團後行蹤不明,旅行社及導遊人員未通報,變更旅遊活動行程或住宿飯店及來台後從事與許可目的不符之活動等。而業者違反規定方面,如民國98年4月廈門航空事件,大陸旅客尚未取得許可證,業者即讓旅客登機事件,以及業者未能評估接待能力,導致接待大陸觀光客來台之安全管理及旅遊品質出現疑慮。

    在整體違規違常部分,自民國91年起自民國97年5月20日,大陸來台行方不明人數僅占來台觀光總人數的0.04%,違規違常情形尚屬輕微。

    觀光政策作為

    在觀光政策作為方面,除持續與大陸方面協商改善流程,及調整大陸人士來台觀光相關因應政策,並採彈性管控措施,包括降低保證金由200萬降至100萬;及彈性調整每日數額,如自4月16日至5月1日,為因應大陸51長假,每日數額調整至7200人;並放寬在台自由活動時間比例及離團規定。另外在提升管理效能方面,則持續與大陸方面協商改善流程等。

    社會交流

    大陸人士來台社會交流樣態,包括大陸配偶來台、探親、探病、奔喪與居留及定居等,其中以大陸配偶來台比例為重。

    社會交流衍生問題

    社會交流衍生問題則包括非法打工、賣淫、逾期停留、虛偽結婚等。

    社會交流因應策略

    在因應兩岸社會交流的策略中,以杜絕假冒親屬及假結婚於入境前為主要原則,並保障真實婚姻的大陸配偶在臺生活基本權益。

    社會交流策進作為

    包括進一步保障大陸配偶權益,適時提供法規資訊,建立輔導網絡,及實施臉部生物特徵辨識系統、強化面談機制,並充分應用海基會文書驗證異常資訊,提供行政機關做預防因應。

    另外在大陸配偶來台制度方面,也由現制的來台8年可取得身分證,及來台6年始有完整工作權,修正為來台6年可取得身分證,及來台即有完整工作權。

  • 小三通

    自民國90年1月1日小三通正式啓動後,隨小三通人員往來政策逐步放寬,人次也隨之增加。民國93年因放寬台商運用小三通往來兩岸,人數大幅上升,其中台商約占6、7成。民國97年6月19日開放所有台灣民眾適用小三通後,往來人次更成長50%,僅民98年1至4月大陸人士經小三通來台人次,已與民國97年整年相當。自小三通實施迄今,雙方往來已突破200萬人,小三通已成為兩岸人員往來重要管道。

  • 結語

    兩岸往來超過20年,兩岸關係由單向交流變成雙向交流乃至全面性交流,最終目標就是兩岸關係正常化發展。而在面對兩岸關係正常化與兩岸人員往來的頻密時,政府必須檢視管制範圍,以提升管理效能,重構兩岸人員往來的交流與管理。