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大陸委員會

國際、兩岸情勢與國家安全

  • 日期:106-03-03

蘇起
國安會秘書長
97年12月28日

一、國際與兩岸情勢演變:六十年、六階段、六組因素

過去六十年,國際與兩岸情勢的演變,可以分成六個階段與六組因素(美、中、台本身與其雙邊關係)。六組因素間會互相牽制,例如台灣、美國的選舉,中國大陸的政治、經濟的變化等皆會交互影響。六個階段包括:

國際與兩岸情勢演變六階段

(一)1949-1971年(季辛吉訪問大陸之前):是兩岸鬥爭最嚴重的時期。美國與中國大陸間沒有太多關係,而中華民國與美國則是邦交國。如圖所示,只有一條實線。

(二)1971-1979年:美中互動交往,而台美間仍有正式關係。圖上多了一條虛線。

(三)1979-1988年(蔣經國前總統過世):美中建交;美台間轉變成非正式關係,而兩岸仍無關係,連這個名詞都沒有。實線、虛線互換。

(四)1988-1999年(兩國論):兩岸開始談判,並在經濟、文化上交流,美中台三邊關係相對是最穩定的時期,因此三邊都有線,一實兩虛,沒有空白。

(五)1999-2008年:兩國論之後及民進黨執政期間,兩岸關係不僅毫無進展,甚至台灣與美國的關係,也開始變壞。回到一實一虛,甚至虛線都變得更微弱,兩岸空白又出現。

(六)2008年馬政府執政以來,我們致力於穩定美中台三邊關係。兩岸空白換成虛線,回到較完整的圖形。

二、最近廿年的國家大環境

  國際情勢 兩岸情勢 國內情勢
1988前 X X O
1988-95 O O O
1995-99 X X O
1999-2004 O X X
2004-08 X X X
2008- O O X

讓我們聚焦到最近廿年台灣所面臨的大環境,可分為三個面向(國際情勢、兩岸情勢、國內情勢)與六個階段,如上表:

(一)1988年以前:蔣經國前總統時代,雖然國際與兩岸情勢不好,但國內相對政治穩定,經濟高速成長。

(二)1988~1995年(李登輝前總統訪問康乃爾):這段時間是六十年來台灣的國際、兩岸與國內情勢最好的時期。

(三)1995年~1999年:情勢翻轉,國際、兩岸情勢轉壞,但不論政治或經濟,國內情勢仍是好的。

(四)1999~2004年:從兩國論到陳水扁前總統第一任期,出現前所未有的現象-國際情勢變好,但兩岸、國內情勢變壞。

(五)2004~2008年:陳前總統第二任期,三方面情勢全部惡化,是歷年來最壞的狀況。

(六)2008年,馬總統執政以來,國際和兩岸情勢都變好,國內情勢則因全球金融海嘯而變差。

三、最近廿年的兩岸關係

再聚焦到近廿年的兩岸關係,大概可分成軍事、外交、政治、經濟、與文化等五個面向來討論。其中軍事、外交是「硬的」;經濟、文化是「軟的」,政治是「可硬可軟的」。

最近廿年的兩岸關係

從行政院組織來看,陸委會執掌「政治」,上面就是行政院長、總統,國安會則是輔助總統,而陸委會的下面就是海基會,這是直的一條線;橫線部份,「軍事」就是國防部。「外交」是外交部及其他涉外部會。「經濟」則包括經濟部、經建會、農委會、交通部等部會。「文化」包括教育部、文建會、體委會等。

近廿年的兩岸關係發展,可分為四個階段:

(一)1988~1995年:兩岸開始談判,這是台灣六十年來的黃金時期,所有五個面向的關係都「走軟」,連軍事與外交鬥爭都出現前所未有的軟化。這個階段共有五個成就:

  1. 民主化:台灣開始民主化。
     
  2. 兩岸協商:兩岸開始協商。1995年之前,兩岸公開協商已有18次之多,而秘密協商也有9次。
     
  3. 務實外交:台灣的邦交國由21個增加為31個。期間,李前總統與連前副總統還訪問好些個無邦交國,例如星、馬、泰等國家,整體外交是呈現穩定狀態的,並且加入APEC,提昇台灣在國際間的能見度。
     
  4. 經濟成長:這個時期的經濟年平均成長率是8%。人人都說「台灣錢,淹腳目」。
     
  5. 重大軍購:向美國購買F-16及向法國買拉法葉艦、幻象機等。

上述的前三項成就更是史無前例的。這階段也證明兩岸政治關係與我軍事、外交的成長,是可以同時增進的,而不是相互排斥的。更重要的,「中華民國主權」不但絲毫沒有減損,反而讓台灣更安全、更繁榮、更有尊嚴、更有信心。

(二)1995~1999年:五個面向同時翻轉成硬的。「戒急用忍」政策的出現,使兩岸連經濟關係都往硬的方向走。台灣的邦交國從31個變成28個。

 

(三)1999~2008年:這個階段的兩岸關係可說前所未見,即使在國際上恐也前所未見,因為它是「硬的更硬,軟的更軟」。政府主導的軍事、外交衝突變得更激烈,而民間推動的經濟與文化的交流卻變得更密切。台灣因此分成兩半,一半人要軟的,一半人要硬的。在軍事方面,大陸對台軍力的不斷提昇,從當年只有個位數的「啞巴彈」,到現在則是上千枚精準飛彈對準台灣;在外交方面,邦交國從28個降成23個,但經濟、文化的交流卻更熱烈,兩岸貿易往來增加了三倍,從300億增加到1000多億;兩岸人民的來往,則從每年200多萬人次增加到500萬人次。民進黨執政的八年間,台灣社會就這樣被撕裂、政黨對立,族群不安,各種問題浮現。「台灣主權」叫得最響,但台灣卻最不安全、最沒尊嚴、最不繁榮、也最沒有主權。過去的成就全數翻轉,如下:

  1. 民主信心降低:一份跨國民調顯示,台灣是東亞八個國家中,對民主信心最低的國家;民眾認為民主制度不一定最好的制度;民主制度不一定能解決問題;民主制度不一定是我們國家需要的制度。
     
  2. 兩岸協商中斷,兩岸關係惡化。
     
  3. 烽火外交,讓台灣形象從「民主奇蹟」及「四小龍之首」,變成「麻煩製造者」。
     
  4. 經濟發展停滯不前。
     
  5. 重大軍購政治化,最後甚至中斷。

(四)2008年520以來,我們努力推動經濟、文化交流,並降低軍事、外交的對立,希望把關係再帶回像先前「軟」且成就輝煌的時期。

四、最近廿年的台灣

現在分別來看最近廿年的台灣、大陸與國際情勢。先談台灣: (一)在制度上,從「威權」走到「直接民主」,兩次政黨輪替,並開始往「公民社會」方向邁進。 (二)在思想上,從1990年代的「生命共同體」走到政黨鬥爭、藍綠對立、統獨紛爭、族群不安等。 (三)國力變化尤其明顯:

  1. 政治上,分中有分,大分中有小分。意即國內各種的勢力、政黨都在分裂。在過去國民黨執政時代,雖然黨被質疑是黑金,但政府則是乾淨的,不曾有部長被起訴或定罪。而民進黨執政後,許多高層政府官員與部份社會菁英不斷墮落,令人十分痛心。
  2. 經濟成長率從1950年代的8%到2001-2007年變成不到4%;民進黨執政8年間,個人所得只增加大約2,000美元(14,500增加為16,500美元);國民黨執政時,由於中國大陸經濟快速成長(每年GDP成長約9.6%),兩岸GDP的對比,從1992年的1:3稍減到2000年的1:4,但過去八年間,驟跌成1:7。去(2007)年廣東省一省的GDP已經超過台灣,而在今(2008)年,山東、江蘇省的GDP可能也已超過台灣了。
  3. 軍事上,爭議原本不大的軍購議題被操作成公投議題後,立刻成為割裂社會的利刃。而同時,大陸的軍力發展已可以威脅到美國對台灣的馳援。因此美國態度比以前更審慎。
  4. 心理上,團結的大陸對抗分裂的台灣。美國「佩尤研究中心」(PEW Research Center)2008年曾經針對世界24個國家進行政府滿意度調查,結果發現中國大陸人民對其政府的滿意度高達86%,是24個國家中最高的。尤其是在「台灣問題」上,大陸更表現出全國團結的意識。相對的,台灣則處於分裂狀態。
  5. 外交上,得道時多助;失道時寡助,朋友都跑光了。

我們必須要承認,最近廿年,台灣的情形越來越壞,跟別人比,跟對岸比,跟自己的過去比,都是如此。我們必須務實面對這情況,才能謀求「災後重建」之道。

五、大陸情勢的變化

(一)連續30年的經濟成長與政治安定:世界各國中能做到長期經濟成長與政治安定,大陸並非是第一個。過去台灣曾經連續50年經濟成長與政治安定,我們才從窮困的海島發展至富裕,並可昂首立足於世界。日本則維持連續40年的成長,使其成為世界第二大的經濟體。這30年的政治開放讓大陸成為世界第三大的經濟體。

(二)大陸的成長帶來機會與威脅:

1.機會與新困境:大陸經濟、社會、人心起了大變化,因此對很多事情,以前很在意的,現在不會了;有些以前不在意的,現在卻很關注。大陸內部的變化也造成新的困境,出現類似台灣過去的情況。例如,老百姓有錢之後,想法不一樣了;以前很聽話,現在不再百依百順。意見的表達,從以前在吃飯的場合,後來在集會結社的場合,現在是到媒體(包括網站、簡訊)表達。大陸方面也有此一趨勢。再例如北二高基隆到新竹90公里花了10年才完成(6年徵地,4年興建)。大約10年前,大陸的京九鐵路(從北京到九龍,約2,400公里)只用3年就完成。但是,大陸最近到處出現「釘子戶」的現象,估計未來大陸的公共建設、經濟發展將不像以前那麼快速。大陸內部人心的變化,可從民眾開始吵鬧,中央與地方領導人越來越需要強調「以人為本」看得出來。此新的困境,很像廿年前的台灣。估計這個困境還會加深,不斷考驗大陸各級領導人的能力。

2.政治的變化:

(1)共產主義式微:現在衷心相信共產主義的人越來越少。以前我們也是看「中央日報」長大的,但廿年前開始越來越沒有人看「中央日報」。現在,其實更早,大陸有些重要官員也不看「人民日報」了。這很像台灣走過的路。長遠來看,這是大陸將來要面對的最大難題。

(2)共產黨內求變、外求穩:共產黨不希望像蘇聯那樣整個國家垮掉,也不希望像台灣政黨輪替,所以共產黨內部在力求變化,性質在轉變,管理方法也在變。大概在廿年前,國民黨也逐漸開始從所謂的「革命政黨」向「民主政黨」轉型。今年的雪災、震災、奧運,過去常見的水災及SARS等可看出,大陸當局確有相當的治理能力。在外部,中共積極建構平順的大國關係,處理複雜的邊界問題,擴大自己的國際活動能量,並竭力不捲入重大衝突,均顯示它維持和平大環境的努力。

由於台灣對於處理民間參與、天然災害、法制化、肅貪、農業、社會福利、縮短城鄉差距、環保等問題的經驗比較豐富。民間團體,尤其是慈善團體與義工,對社會貢獻也很大。大陸這些新變化與困境可以成為我們新的機會,因為可以雙贏。

3.威脅─軍事與外交實力大增

這方面非常明顯。民進黨講的很多,我們也一樣重視。沒有人喜歡被威脅,或被矮化。經過冷戰洗禮的大陸當局應該能體會這點。但更重要的,不是只會「講」這個威脅,而是怎麼去「處理」它。要吵架,誰不會?但化解威脅,就要點講究了。馬總統一再強調,我們希望把機會放大,把威脅減少,因為這樣才對台灣最有利。如果片面強調大陸對我們的威脅,而忘記機會,就會犯下很大的錯誤。同樣的,只一昧強調大陸的機會多好,經濟如何如何,而忘記威脅,也是犯了非常嚴重的錯誤。所以機會與威脅要同時、平衡、冷靜地來看。利用機會、抵抗威脅,這是台灣最該做的事情。大陸也該重新思考它的威脅究竟是效果大,還是反效果大。

4.前景仍不確定─

未來大陸是治或亂、專制或民主、成長或衰退,目前無人敢確定。從我們的角度看,大陸的安定、成長、民主是對台灣有利的,但大陸的長遠未來仍是個問號。正因有這樣的問號,而台灣又在大陸的旁邊,所以我們在處理與大陸的關係時必須要特別小心,切不可意氣用事。

六、國際情勢的變化

(一)全球化浪潮沖垮主權國家的藩籬及政府的執行力。

(二)金融海嘯襲捲全球。金融海嘯是全球性的問題,但卻由各國政府各自用個別的方式處理,當然很困難。可是結構上目前也沒有辦法用全球的方式來處理。

(三)美國備多力分,急於脫困。美國雖有百萬大軍,但各地烽煙四起,沒有餘力處理那麼多的事情,所以顯得手忙腳亂,因此歐巴馬訴求「改變」,並得到人民付託。

(四)中共份量加重,從區域走向全球,包括外交、經濟力量都往全球方面走,但其主要的影響力仍在東亞。

(五)美中關係大幅改善─ 八年來,美中貿易由1,000億增加至3,000億美元;美中官方管道增至60多條;美中高峰會達20次之多。美國國務卿與大陸外交部部長熱線暢通,聯絡非常密切(電話拿起來就打,就像跟鄰居打電話一樣,不用翻譯或談參)。中共外匯存底居高不下,其中很大部份購買美國公債。以我前面的三角圖形來說,美中關係(上面的直線)與以前完全不同了,變得更粗更實。我們應該要加強台美關係並努力改善兩岸關係(下面的兩條虛線)。

七、台灣自處之道:安定、尊嚴、拼經濟

我們應該怎麼做?繼續走民進黨內鬥外鬥的老路,通嗎?不但不通,還會更慘!那麼,我們的軍經實力可能快速提升嗎?老實說,並不容易。所以有兩大方向:

(一)內部:

  1. 求和求穩:執政7個多月來,我們努力求和求穩。降低統獨爭議、不提制憲、不搞正名、不辦公投、不處理認同問題,不做政治動員(「當家不鬧事」),降低族群問題(「大家都是一家人」)。目前只剩下政黨競爭與藍綠矛盾仍然存在。
     
  2. 堅持中華民國定位與台灣尊嚴:此二者缺一不可。中華民國定位是兩岸與國際,也是國內的最大公約數,即使不接受的人似乎也可以忍受它。台灣尊嚴也是絕對不可缺的。
     
  3. 兩岸人民同屬中華民族。這點非常重要,是基礎性的。
     
  4. 集中全力拼經濟。把政治意識形態的動盪降到最低,才有力量拚經濟。

(二)外部:

  1. 不統、不獨、不武:「統」、「獨」、「武」,過去都曾被試驗過。「統」,大陸在1998~2000年曾偷偷地推動,其中包括希望透過美國對台灣施壓。「武」,1995/1996年是最明顯的。「獨」,過去8年民進黨政府大力推動。但是過去中共的「統」與「武」以及民進黨的「獨」試驗,不但沒有成功,反而慘敗。大陸討厭李登輝,但它的「統」卻使更討厭的陳水扁當選;它的「武」則激起整個國際社會的反感,至今未減。另方面,陳水扁推動「獨」也沒有成功,反而使台灣經濟衰退,讓民進黨與他自己落到很慘的下場。所以馬總統的「不統、不獨、不武」不是口號,而是過去十幾年的歷史所凝聚出來的教訓。大陸對此也很了解,現在很少人提「和平統一」,而多半講「和平發展」。大家已看清楚:愈想「統」愈統不了,愈想「獨」也愈獨不了,所以大家就維持現狀,多說無益,不如做點對人民有益的實事。「不統、不獨、不武」是國際上最大的公約數。馬總統在選舉時提出這個概念,現在我們在這個基礎上推動兩岸和解,都獲得各界良好反應。

  2. 兩岸關係:我們做的是擱置政治爭議、加強經濟文化的交流、推動兩岸協商,並避免軍事與外交上的衝突。目前兩岸兩會已完成兩輪的協商,分別簽署2個與4個協議,並開始第三次協商準備,包括金融、投資、共同打擊犯罪等多項議題。政府對於兩岸協商的步驟為先經濟,再國際空間,最後是安全議題。當然這三段也不可能一刀切,一定有重疊的地方。譬如,雖然經濟問題尚未談完,但是因UN、APEC及WHA的問題出來了,都要處理。各位應也看出來,520之後在國際空間問題上,大陸與我們都已各自展現善意,過了一個又一個險關。相信兩岸如能繼續在互信的基礎上,擱置爭議、求同存異,關係一定是穩定的。而兩岸關係的穩定必會給國內民眾與國際很大的信心,對大陸本身也有好處,是「三贏」。

  3. 活路外交:雙邊關係採取休兵、不內耗,多邊組織個案處理,塑造新的國際形象,並增進與友邦的實質關係。
    (1)雙邊休兵:邦交國休兵,繼續互助敦睦邦誼。非邦交國則務實解決個別問題,由易入難地積極推動與美、日、歐、亞等的關係發展。譬如,與美國進行牛肉進口、投資、引渡與免簽證等議題的談判,增進台美互信。與日本加強互動,推動台日特別夥伴關係。與歐盟及亞洲鄰國增進貿易文化往來。

    (2)多邊組織個案處理:已處理APEC、聯合國,未來將處理WHA。因為多邊組織個別性質不同,故採取個案處理。
  4. 國防:「固若磐石」(Hard ROC)是基本方針。將以「防衛固守」為目的,「有效嚇阻」為手段,進行國防建設工作。我們雖然備戰而不求戰,追求台海和平而不挑釁,但建軍工作絲毫不能鬆懈。時機成熟時,當然也不排除商談建立軍事互信機制。

  5. 軟實力(soft power):許多人不知道,台灣具有相當大的軟實力。美國、日本、中國大陸現在分別是世界第一、二、三大的經濟體,台灣身在三者中間,充分掌握三者的語言及文化。只要台灣與三者維持良好關係,就可像「地王」一樣享有極大的地緣利基。相反的,如果它一直製造麻煩,就會面臨比其他國家更大、更直接的壓力。台灣其他的軟實力與經驗,包括民主、肅貪、開放、創新…等,都很有特色與吸引力。但這些軟實力必須在一個和平穩定的大環境中才有機會實現。台灣要沉溺在某些人喜歡強調的歷史悲情中,還是要把握自己獨特的地理優勢,創造更美好的未來,是我們必須思考的選擇。