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大陸委員會

馬總統談話

  • 日期:106-03-03

紀錄:何聖飛、吳嘉娟

今天難得有機會和行政院相關部會首長、同仁一起探討兩岸政策與大陸工作的關係,首先要對大家的辛勞表達慰勉之意。自5月20日上任迄今共七個多月,我們按照時程推動兩岸關係和大陸工作,獲得豐碩成果。12月15日「大三通」後,國內民調機構調查相關滿意度均達到六成五至八成。雖然大陸觀光來台的人數等部份項目成長較緩慢,但是節省兩岸間交通經費、時間方面的成效已立竿見影。如台北到上海原本要5-7小時,實施週末包機將時間縮短為2小時半,12月15日以後又縮短到1小時22分,在經濟不景氣的今天,廠商能夠節省費用,就是一個正確的政策。

國際社會也有相同的看法,不但全球媒體廣泛報導,使得大家對台灣觀感改變,過去我們曾被一些國家認為是「麻煩製造者」,但我們努力改善兩岸關係,降低海峽的緊張,朝鮮半島、台灣海峽這東亞兩大未爆彈地區已減少了一個,無論是邦交國或非邦交國都表達肯定,因為沒有一個國家不喜歡和平,我們扮演東亞地區一個「和平締造者(peace maker)」的角色。這也使得我們的經濟得到更高的評價,美國商業環境風險評估公司(Business Environment Risk Intelligence)今年元月時將我投資環境排名全球第十五,到9月已提升到全球第五,原因就是海峽緊張大幅度降低。美國總統布希7月30日時接受訪問時也表示樂見兩岸關係發展,包括日本、歐盟、東南亞及我們的邦交國都有相同反應。我們在改善兩岸關係的同時,也讓我們國際能見度提升,包括派遣曾經擔任副總統的連戰先生參加APEC,同時我們在10月初向美國採購武器,雖是上一任政府所提出來的,我們還是努力爭取、獲得大部分需要的武器。

換句話說,兩岸關係的改善,基本上對各方面都有一定的意義,但現在我們進一步往前推展的時候,靜下來思考,還有哪些地方做得不夠的。剛才劉院長主持研討會,大家提出很多意見,他也針對橫向聯繫、加強文宣,乃至陸委會協調功能的提升等有重要裁示,我完全支持。我希望在此提出幾個新的思維,來凸顯台灣的「軟實力(soft power)」。

首先,要將兩岸關係的定位做一個很清楚的說明。實際上,兩岸關係的定位不是我發明的,是1991年時第一次修憲,以及1992年制訂「台灣地區與大陸地區人民關係條例」後,就獲得確認。此前兩岸關係非常有衝突性,中共在1949年10月1日宣佈中華人民共和國中央人民政府成立,他們稱之為「建政」,在那時我們中華民國政府當然不會承認它,不但不承認它是一個政府,連國際法上所謂「叛亂團體」都沒有承認,很多人誤會我們把它當「叛亂團體」,但其實我們把它當成「叛亂集團」,這有什麼區別呢?「叛亂團體」在國際法上叫belligerency,它還有一定的國際法地位,假如將其宣布為「叛亂團體」,第三方可能會宣佈中立或者採取某些自保的措施;在1949-1954年間,政府採取大陸海岸關閉政策,在國際法上已非常接近「封鎖(blockade)」。1949-1991這段時間,我們對大陸定位就是將其視為「叛亂集團」,中共1954年的憲法中也表示一定要解放台灣,雙方當時處於劍拔弩張,不但有冷戰、更有熱戰的情況。

隨著情勢逐漸演進,八二三炮戰之後,中華民國政府已不再強調以軍事方式來跟對方打交道,所以那時美國國務卿杜勒斯來台發表「蔣杜公報」,我們第一次說光復大陸的手段是「三分軍事、七分政治」,也開始用三民主義當作主要的訴求,1972年美國尼克森總統到大陸跟周恩來簽訂了「上海公報」,情勢又有急遽的變化。所以1979年、剛好是卅年前,美國跟中共建交後,我們的外交關係發生重大變化,從最多時64個邦交國急遽下降,一度到達23國。

1987年11月2日開放台灣地區人民到大陸去探親,1991年時國民大會改選後進行第一次修憲,又把定位改變,那時候制定憲法增修條文,那時的第10條、現在的第11條明確規定自由地區與大陸地區間人民權利、義務以及其他法律關係,得以法律為特別之規定。也就是說,大陸有一個中共政權在統治,我們在憲法上沒有辦法去承認它是一個國家或政府,但又不能不處理因為兩岸開放所衍生的問題,必須要有一些在國內法上的處理方式,當時修憲就是以大陸地區和自由地區的概念來區分這兩個地方。最近有人批評我將台灣矮化成一個地區,其實並沒有矮化,自由地區跟大陸地區本來就是中華民國的自由地區跟大陸地區,前提是中華民國,而中華民國是一個主權獨立的國家,所以根本不發生矮化的問題。我們是在1912年開國的中華民國,它的主權獨立、國際法人的身分都不會因此有任何改變。所以,1949-1991那段時間是「相互否認」的時期,我們不承認它、它也不承認我們。

1991年以後,我們變更了兩岸在憲法上的地位,有史以來在憲法內第一次出現自由地區跟大陸地區的字眼,1992年陸委會提出兩岸關係條例,更進一步界定了什麼叫做台灣地區,台灣地區就是台灣、澎湖、金門、馬祖及其他中華民國統治權所及的地區,這是兩岸人民關係條例第二條明文規定,其第二項則定義了大陸地區,就是台灣地區以外的中華民國領土,大陸地區在憲法上還是中華民國的領土。

兩德在1949年制定基本法,兩韓在1948年制定憲法,兩德與兩韓在憲法裡都有類似規定,認為領土是全部的德國或全部的韓國,只是有部分國土無法行使其權力,像西德基本法第146條就規定,當東德人民有機會自由行使權利時,他們會召開會議制定憲法。二次世界大戰後的分裂國家在處理這些問題有一定的相似性,我們當時的做法跟兩韓、兩德不同,因為我們這樣做了之後,對方也不可能跟我們一樣有相同的回應。

中共在1982年的憲法,還是強調「和平統一」是祖國重要的使命等類似說法,在其憲法第31條也提出所謂「特別行政區」的概念,所以顯然雙方都沒有承認對方,但也不再否認對方,這是一個開始,所以1991年以後可視為是雙方逐漸走向「互不否認」的一個階段,至於「互不否認」的意涵則有待雙方的互動與實務來認定。

1990年,第一次兩岸協商談判,就是因雙方對日益增加的大陸偷渡客、以及台灣犯罪者潛逃大陸,認為有必要趕快相互遣返,當時還沒有海基會、海協會,只有透過雙方的紅十字會,台灣與大陸的紅十字會代表在金門碰面,談得很好也得到結論,對大陸偷渡客與台灣刑事嫌疑犯可以遣返,但要簽字時就出現問題,我們堅持用中華民國,他們要用1990,當天是9月20日,相持不下,但雙方都很有智慧,幾個小時後決定年份空白,回去自己填。後來很多方面都採取這樣的方式,換句話說,就是「擱置爭議,共創雙贏」。

像直航的航線定位也是如此,定位就是特殊航線,特殊航線就叫兩岸航線,大陸前外長、後來擔任大陸中央對台工作領導小組召集人錢其琛說法也一樣。最近農委會因為貓熊入境問題,被批評矮化國格,大陸是從成都運到台北,說我們沒有經過「華盛頓公約(CITES)」,也就是保護瀕臨絕種動物國際貿易的公約,華盛頓公約表示這不歸他們管,是屬於國內貿易,但是大陸主管機關、瀕危動植物的管理單位發了一個出口許可證,上面寫成都到台北,我方海關也根據規定發證同意其進口,如果真是國內貿易,就不需要通關。就像我們到花蓮去不用檢查護照,但是我們飛到上海,總是要通關查驗證件。所以,我們雖無法承認對方是一個國家、一個政府,實際上我們還是要完成相關手續,這些就是兩岸關係無法不發展的情況下,所採取的應變、解決問題的手段。

但是,我們跟兩德、兩韓不太一樣,兩德在1972年簽訂基礎關係協定,確立雙方關係,雙方已經互相承認對方的領土,對主權問題,創造一個新的名詞叫做「統治高權(Hoheitsgewalt)」,即supreme power,雙方不談主權,但在各自境內有統治高權,也就是等同於兩岸人民關係條例的統治權;換句話說,就是將主權與治權做了分割。兩韓也認為雙方未來要統一,但要用和平的方法。兩德在1973年都加入聯合國,聲明在國際間互不代表對方,兩韓也在1991年都加入了聯合國。我們現在沒有這樣的條件,就人口數而言,因西德比東德大三倍多,南韓比北韓大兩倍半,經濟條件、國防力量與國際資源也都非常懸殊。

但我們非常特殊,人口與面積都與大陸差很多,在大陸還是相對落後、屬於極權統治狀態時,尤其是文革或天安門事件之後,我們在國際間還有許多比較能發展的空間,等到大陸經濟逐漸發展起來,對我們的壓力也逐漸變大。但另一方面,大陸對台灣產生的作用,正面與負面都有,所以我們一再希望大家能理解到,大陸對我們當然是威脅,一千多枚飛彈、幾十萬部隊的部署都是針對台灣,但另一方面,對台灣也是重要的機會,看看我們要如何將「機會極大化,威脅極小化」,唯有如此,才能真正讓兩岸關係和平發展。

剛剛所談的定位問題,就是希望在「擱置爭議、追求雙贏」方面邁出步伐,因為這對大家都是有益的、對台灣有利的。我們要特別強調,我們講的定位一定要在中華民國的憲法架構下,尊重台灣的主流民意的定位,不是我發明的,十七年前李前總統擔任總統的時候就有,那時經國統會、陸委會研商後才定出來,民進黨執政八年也從來沒有改變過;尤其是兩岸人民關係條例裡的定位,兩岸條例在民進黨執政時期修正過四次,完全沒有動到相關條文,其已變成兩岸關係發展的重要穩定力量。

在中華民國憲法架構下提出的兩岸政策,基本就是「不統、不獨、不武」,「不統」是在我總統任內不會去和大陸談判兩岸統一的問題,「不獨」是我們不支持「法理台獨」,「不武」是我們反對用武力解決台灣問題,「不統、不武、不武」的三個定位,基本上就是維持中華民國台灣的現狀,這樣的作法得到絕大多數台灣人民的支持,不是我信口開河,從陸委會成立以來所做的民調,1991年迄今都沒有改變過,是非常穩定而且堅定的意向,就是要保持現狀,因此我們繼續維持這樣的政策,是符合主流民意的。

現在我們已經走到這一步,必須繼續往前走,「江陳會談」已經完成兩次,下一步就是讓研商的問題更廣泛,各部會應自己去發掘兩岸關係當中、有哪些「以台灣為主、對人民有利」的政策,將其變成可經由兩會談判討論的議題,兩岸交流絕非限於交通、經濟,包括文化、教育與環保等各方面,都有需要進行相關的談判。這不是我們要不要做的問題,而是形勢逼人,不如未雨綢繆、先做規劃,等到時機成熟,就可將其納入海基、海協兩會談判,變成對雙方有拘束力的文件。

在此我也要特別向各位提及,國共舉行第四次的論壇,在我們就任後是第一次,有些人質疑既然國民黨已經執政,為何還需要與大陸舉行這些論壇?在此我們希望特別提醒大家,美國跟中共現在的溝通管道超過六十個,有太多的問題、有不同的人需要進行溝通。但美中是有邦交的,我們和中共不可能發生這樣的關係,但許多的部門跟大陸方面都有溝通的必要,海基、海協兩會提供平台,並且在最後階段協助其變成協議,但不可能取代各部會的權責,不會取代民間團體的功能,民間團體也許有機會與大陸方面就某些問題進行協商,建立所謂的第二、第三軌道,我們目前法律上也沒有禁止。目前的法令規定不能簽協議,但進行溝通絕對是可以的,只是這並不具拘束力、是非正式的,也沒有政府的授權,但是其做為一種意見、意向,可以做為我們政府的參考。台灣與大陸接觸愈來愈多是不可避免,不用因為主辦單位是政黨,就覺得有什麼特殊;民間團體類似的論壇非常的多,而且我們也鼓勵大家多接觸,相信對雙方都是正面的。

另一方面,兩岸許多協商中,政府官員已經不可能不上桌,不可能將所有問題都交由寥寥百人的海基會處理,勢必要由政府官員以海基會顧問的名義參與協商,這也已進行了一段時間,在民進黨政府時代就有發生過。所以只要海基會是政府唯一授權的機構,只有透過他們才能完成兩岸協商出對人民、政府有拘束力的文件的情況下,就不必去刻意強調哪些團體不能做什麼事情,我們對兩岸交流基本上應抱持鼓勵的態度。

整體來說,兩岸關係在過去一段時間的發展,的確是提供了台灣很多的機會,但是我也非常同意院長剛才在裁示時所提到的,部會之間橫向的聯繫要加強。我在擔任陸委會副主委時,各部會都有成立大陸事務小組,不曉得現在是否還在運作,如果有的話,勢必有必要加強,應儘早找出與自己部會相關的面向,不必刻意談判,但要預先對業務可能的影響預做因應,設法排入海基、海協兩會討論日程,目前雖已提供很多,但應該還有我們沒有發掘的,這些部份是未來可能要做的事情。整個國際乃至於東亞情勢的發展,使得我們必須要這樣做,有人說這樣做會不會太「親中」,我要跟各位報告,我只「親台」,雖可深入認識某一個國家、對其友好,但只有「親台灣」,所以我強調「以台灣為主,對人民有利」,這句話是經過深思熟慮所考慮出來的,到現在為止我們所做的每一件事情都是如此。我們在沒有犧牲主權與尊嚴的情況下,達成了兩岸的協商,在國際間為台灣帶來了更高的能見度、更多的肯定,對我們的主權與尊嚴是有幫助的,絕對不會受到損傷。

同樣地,從兩岸關係出發,來看我們的外交政策也是如此,外交部提出希望兩岸能進行「和解」與「休兵」,到目前為止,我們都還沒有與對方就此進行協商談判,但是在國際間的氣氛已有相當大的改變,除了我們剛剛提到的APEC之外,另外有一個很具體的例子,就是我法學專家羅昌發在歷經大陸多年杯葛後,今年已被接受為世界貿易組織爭端解決小組的專家,大陸代表也是五人小組中的一員,大陸與台灣同時在此小組內,是相當正面的發展。

換句話說,兩岸逐漸瞭解到在國際社會不要再去進行「割頸」或「割喉」式的競爭,因為那樣只會帶來無窮的後患,這一點都不誇張,因為要割頸或割喉的時候,雙方都無所不用其極,大家的問題會投注在一些有問題的人或事上面,幾個月前爆發出來的巴紐案就是一個很典型的例子,用情勢緊急、國家機密等理由掩飾不該有的行為。我再三要求外交部要深入痛切檢討,外交工作當然要奇正相生,但是絕對要做到不能傷害我們在國際上的形象,我個人在民進黨執政時期,就曾向澳洲的國會、媒體與智庫說明台灣並沒有在所羅門群島進行支票簿外交,因為我們在所羅門群島建了當地最大的醫院「中央醫院」,救人無數,另也提供了農業改良場,教他們怎麼種稻米,種的稻米品質非常好,甚至勝過於澳洲進口的稻米,這樣就是相當正確的作法,不但能贏得政府支持,也能讓人民滿意。像這類是應該做的,其他方面則要非常小心,不要去做一些徒勞無功的事情,不要去做只有形式、沒有實質的事情,不要去搞烽火外交,搞了半天,過去八年我們增加了三個邦交國、但是丟了九個,算起帳來還丟了六個,非常值得我們檢討。

我們現在的作法就是兩岸關係穩健推動,也希望在兩岸關係上有助和平發展的作法能延伸到我們的對外關係,我們也很清楚地讓中國大陸瞭解如果繼續讓台灣在國際社會中受到打壓排擠,兩岸關係是很難發展的,這點我在就職演說中已講得很清楚,所以如何透過智慧把兩岸的對外關係找出一個共存共榮之道,我覺得做得到,也應該去做。

今天我們談兩岸關係,其實最重要的目標就是讓台灣有良好生存發展的機會,我們過去這段時間的努力,至少已把台灣外在環境的不利因素降到了最低的程度,也就是說兩岸不再對立,海峽和平曙光出現。國際間也肯定我們的努力,因此和美國、日本高層的互信也都重建了,對我們台灣的生存發展來講是非常重要的,所以這政策我們還會繼續下去。我們並沒有犧牲什麼,沒有一寸主權讓步,沒有一寸尊嚴的喪失,該爭的我們都有爭,另一個明顯的例子就是今年8月我們參加奧運的時候,原來1989年雙方奧委會在香港開會曾有協議,在國際奧林匹克委員會的架構下,我們都被稱為「中華台北」,但在此之外就不受限制。對中共而言,開會時叫我們「中華台北」,但新華社發稿就叫我們「中國台北」,這情形在2000年雪梨奧運、2004年雅典奧運都是如此。但這次不同,這次奧運在大陸辦,在場內叫我們「中華台北」、場外叫我們「中國台北」,台灣人無法接受,經過了我們與國民黨方面的努力,大陸總算瞭解這個情況,賽事開始之前就不再用「中國台北」稱呼我們,展現了一定的彈性,我覺得這也是過去不曾出現過的。

我們現在的努力就是逐漸增加雙方善意的釋出,逐漸減少非善意的表達,一步一步將關係建立起來,而且我覺得對台灣來講,這努力是有必要的,台灣的天然資源雖然少,但是天然的環境很好,剛好在東亞的中央,我們對於周邊的國家、機場或者是商港航行的距離平均是最短的,但過去沒有足夠的開放;民進黨執政時期雖有小三通、節日包機,但開放不夠、非常有限,我們開放「大三通」後,台灣地理上優勢獲得充分凸顯。開放不再只是為了大陸,下一步希望和東京、首爾、上海在城內機場方面建立聯繫,節省地面來回的交通時間。

我們開放與大陸經濟關係的正常化,並不是完全依賴大陸,要恢復景氣也不是靠大陸就可做到,只是讓台灣企業有更自由的決策空間,使得在大陸賺錢、香港上市的台商願意回台,過去幾年有六十幾家台灣企業跑到香港上市,情何以堪,為何我們不能提供充分自由的空間讓企業能從容地佈局,這是我上任後一定要做的,千萬不要誤會我們振興經濟只靠大陸,雖有幫助、但絕對不可能全部靠大陸。

因此,希望各部會對外在業務範圍內能多做宣導,清楚地將這些概念向民眾說明,最重要就是我們一定是「以台灣為主,對人民有利」。比如我當選前就強調一定會讓台灣水果更好地輸銷大陸,現已在逐漸實現中,對台灣有利的事情,絕對不會有任何猶豫。但宣導不夠時,誤會還是存在,我希望我們將來在推動大陸政策時,希望大家能多做溝通,讓民眾、反對黨、民意代表瞭解我們的政策,平時也許小的事情,一個新聞稿可以解決,但必要的時候要開記者會,要讓大家瞭解,我覺得有的時候溝通的重要性,絕不亞於政策的內容。最後希望希望此研討會後,大家能凝聚共識,齊一步伐,在未來的大陸政策上,展現更高的前瞻性、更大的協調性,這是我由衷的期望。