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「積極開放、有效管理」政策說明

壹、背景說明

        經發會關於大陸投資「戒急用忍」政策應改為「積極開放、有效管理」及建立兩岸資金流動的靈活機制等決議(經發會決議如附件一),已由行政院陸委會會同經濟部、財政部、中央銀行、經建會、農委會、勞委會 等有關機關,進行整合規劃,並研擬完成「落實大陸投資『積極開放、有效管理』執行計畫」,經提報九十年十一月七日行政院 院會通過。各相關機關將立即進行相關法規之調整,建立大陸投資新審查機制,並採取積極措施活絡資金匯回管道,建立資金靈 活流動機制,以邁向大陸投資「積極開放、有效管理」的新時代。

貳、大陸投資政策之檢討

一、「戒急用忍」政策制定背景

        大陸投資「戒急用忍」政策是前總統李登輝先生於民國八十五年九月在「全國經營者大會」致詞 時所提出,其著眼點是鑑於台商對大陸市場依賴日深,難免升高兩岸經貿風險,並影響國家整體利益,因此,楬櫫「戒急用忍」 政策之思維,防止企業在大陸過度擴張投資。同年十二月國家發展會議朝野亦達成共識:「政府應對國內企業赴大陸投資,作政 策規劃,循序漸進;對於大型企業赴大陸投資,須審慎評估,合理規範」。經濟部乃依據此一共識,訂定大陸投資新規範,其重 點包括:
(一) 區分產業為禁止、准許及專案審查三類,並對高科技產業及基礎建設赴大陸投資予 以嚴格限制。
(二) 依企業規模大小採累退方式,訂定個別廠商對大陸投資累計金額之上限。  
(三) 訂定個案投資金額不得超過五千萬美元之上限。

二、調整「戒急用忍」政策之必要性

(一) 時空環境改變

        當前國內、外經濟環境,與制定「戒急用忍」政策時,已出現劇烈的變化。尤其,面對「全球化 」發展及兩岸加入WTO的新情勢,必須考量提升企業全球競爭力的迫切需要,將兩岸經貿納入全球市場之一環,而不宜持續「 戒急用忍」防堵大陸投資之消極作為。

(二)大陸投資結構性轉變

        近年來,台商赴大陸投資已出現結構性轉變,一方面,投資數量及金額快速增加,據經濟部統計 ,截至九十年九月止,累計投資案件近二萬四千件,金額達一九二億美元,而據大陸方面統計,截至九十年六月止,台商赴大陸 投資協議金額為五一二億美元,實際到位金額為二七五億美元。另一方面,投資質量亦大幅提升,由勞力密集的傳統產業轉變為 相對資本及技術密集的產業,由個人及中小企業之小型投資轉為上市、上櫃公司之大型投資;台商大陸投資之地域重心亦由珠江 三角洲逐漸轉至長江三角洲,充分顯示兩岸產業分工體系正在持續發展。

(三) 國內產業結構持續升級

        台商大陸投資導致國內製造業大規模移至大陸,製造業佔國內生產毛額(GDP)比重從七十八 年的三四.六%下降至八十九年的二六.四%,服務業佔GDP比重則從五二.八%上升至六五.五%。製造業本身則朝向技術 人力密集及資本密集產業發展,電子及電機產業比重由七十八年的一三.二%上升至八十八年的三0.一%;在製造業產品出口 中,高科技產品佔總出口比重亦由三三.九%上升至五五.八%,高於歐盟的五0.一%;略低於美國的五九.八%;反映出國 內產業結構的持續調整及升級。對照「戒急用忍」政策所憂慮產業空洞化的問題,在產業結構持續升級的前提下,大陸投資之相 對風險較可控管。

三、「積極開放、有效管理」之大陸投資新思維

(一)「深耕台灣、佈局全球」的總體經濟新戰略

        台灣經濟發展已進入轉型階段,面對全球化、科技化的新時代,以及兩岸加入WTO後的嶄新情 勢,我們必須建構總體經濟新戰略,本於「台灣優先」原則,改善國內投資環境,強化科技實力,並鼓勵企業進行全球佈局,向 外延伸力量,厚植台灣作為全球化經營及資源整合者的條件。基於此一新經濟戰略,大陸投資將是企業力量向全球市場延伸的中 繼站,大陸市場也將成為企業生根台灣,佈局全球的一部分。

(二)以「策略性開放」激發台灣經濟能量的兩岸經貿新佈局

        當前台灣經濟雖因國際景氣因素而陷於衰退,但台灣經濟體質良好,具有可觀的能量,尤其與大 陸相較,我們仍居領先優勢。根據最近英國經濟學人資訊社(EIU)針對全球六十個經濟體的工商環境所作評比,台灣今後五 年將由第二十一位晉級到第十八位,中國大陸則由第四十四位升到第四十一位。另根據世界經濟論壇(WEF)不久前剛完成的 全球競爭力報告,今年台灣競爭力從去年的第十名大幅提升至第七名,大陸則排名第三十九名。台灣在科技和創新的排名上,也 高居第四及第五名,大陸則分別排名第五十二及第六十三名。因此,我們有實力、也有信心在兩岸經貿往來中,繼續保持領先地 位,並藉由策略性開放大陸投資,來擴大企業在兩岸及全球運籌發展的空間,激發經濟的能量,開拓台灣經濟的新境界。

(三)以「有效管理」代替消極圍堵的經濟安全新策略

        面對內、外經濟的新情勢,多數人士盼望政府能採取「積極開放」的大陸投資政策,以提升台商 運籌能力及總體經濟競爭力。但是,也有不少人擔憂,一旦放棄「戒急用忍」政策,可能加速資金及產業外移,進而影響國內景 氣及增加失業問題。再者,兩岸產業分工已逐漸從互補走向競爭,加上中共對我仍有敵意,因此,國家安全仍是大陸投資不能忽 視的問題。鑑於過去「戒急用忍」的圍堵策略,並未有效遏阻若干企業循其他管道迂迴前往大陸投資,因此,未來在「積極開放 」的同時,我們也必須建立經濟安全新策略,配合開放措施,以透明化、制度化的「有效管理」,建構大陸投資的安全網,提升 整體經濟的安全係數。

參、 建立大陸投資新審查機制

一、建立「積極開放、有效管理」的新審查機制

        為落實大陸投資「積極開放、有效管理」政策,我們全面檢討調整對廠商赴大陸投資之各種限制 性的規範,以期建立一套彰顯積極、開放標準明確,並能兼顧有效管理的新審查機制。

二、新審查機制的內涵與特色

(一) 簡化大陸投資產業分類

        將現行「禁止類」、「許可類」及「專案審查類」簡化為「禁止類」及「一般類」。歸為 「禁止 類」者,將限於基於國際公約、國防或國家安全需要之重大基礎建設及產業發展考量(如核心技術或關鍵零組件),而需禁止赴 大陸投資的產業或產品項目;非屬禁止類者,只要通過個案審查,皆可赴大陸投資。

(二) 建立專業、客觀的產業開放檢討機制

        成立由產官學組成之專案小組,定期檢討大陸投資產業及產品項目,並以經發會所訂原則作為檢 討之基準:

1. 凡有助於提高國內產業競爭力、提升企業全球運籌管理能力者,應積極開放。
2. 國內已無發展空間,須赴大陸投資方能維繫生存發展者,不予限制。
3. 赴大陸投資可能導致少數核心技術移轉或流失者,應審慎評估。
另專案小組召開審查會時,可依不同產業、產品之特性,請各領域之專家(包括智財權專家、銀行界代表等)、業者及勞工代表 (由勞委會遴選)提供諮詢意見。

(三)建立兼顧效率與便民及標準明確的專案審查機制

        1.調整大陸投資累計金額及比例上限

        為使企業能夠根留台灣,現行對個人及企業赴大陸投資累計金額或比例上限之規定仍留,但放寬 個人及中小企業赴大陸投資累計金額上限,由新台幣六千萬元調整為八千萬元。至於計算基準原定不得逾其資本額或淨值(二者 取其高)之一定比例,改採僅以淨值計算,俾反應公司之經營實況。同時,為鼓勵資金回流,大陸投資事業之股本及盈餘匯回得 扣減累計金額。

        2.取消大陸投資個案金額上限規定

        取消大陸投資個案累計金額五千萬美元的上限規定。投資人申請「一般類」之大陸投資案件,只 須符合對個人及企業赴大陸投資累計金額或比例上限規定,不再受其他金額限制。

        3.建立簡易審查制度

        為達到便民的目的及提升行政效率,特別建立簡易審查制度,凡個案累計投資金額在二千萬美元 以下者(含二千萬美元),將採簡易審查方式,即針對投資人進行大陸投資之基本條件,包括:財務情況、技術移轉之影響、勞 工法律義務履行情況等,進行審查。主管機關並得以書面方式會商各相關機關意見後,逕予准駁,惟如遇有將投資化整為零或其 他規避專案審查等特殊情況,可以將案件提送經濟部投審會審議。為提升審查效率及確保投資人權益,規定主管機關在投資人備 齊完整文件後一個月內未作成准駁或提送審議的決定,則該申請案自動許可並生效,主管機關並應發給證明。

        4.建立專案審查的明確標準

        凡個案累計投資金額逾二千萬美元者,由投審會進行專案審查。為使審查能有明確標準,明定六 項審查項目,包括:事業經營考量因素、財務狀況、技術移轉情況、資金取得及運用情形、勞工事項、安全及策略事項等。對於 少數影響重大的案件,經參與審查機關認定須作政策決定者,則提報行政院召開跨部會首長會議審查。

(四)建立動態調節機制

        1.為兼顧企業發展需要及整體經濟的安全,根據經濟安全網的觀念,建立大陸投資動態調節機制 ,由主管機關每年定期或視需要邀集相關機關審酌各項因素,以決定是否調整個別企業累計投資金額或比例上限以及簡易審查之 個案累計投資金額標準,或是否須採取其他必要的措施,以降低大陸投資對整體經濟之風險。

        2.動態調節機制的審酌因素,主要側重於與投資相關的總體經濟指標,包括:國內超額儲蓄率、 赴大陸投資占GDP之比重、赴大陸投資占國內投資之比重、赴大陸投 資占整體對外投資之比重、赴大陸投資廠商資金回流情 形、外匯存底變動情形、國內就業情形、兩岸關係之狀況、以及其他影響總體經濟之因素等。

(五)加強事後管理

        針對累計大陸投資金額達二千萬美元以上的企業或投資個案,將加強對其進行大陸投資後之管理 ,促使其財務透明化,管理方式包括:

        1.投資人應定期函報其經會計師簽證之財務報表及投資計畫執行情形。

        2.加強追蹤資金流動,由證期會要求公開發行公司定期函報其在海外投資之資訊,並加以彙整公 告;要求投資人應確實依規定申請審查投資情形及由相關單位將所掌握個別企業在海外投資之有關資料,相互勾稽。

(六)相關配套做法

        為使新審查機制能更有效運作,將同時採取下列配套做法,包括:

        1.放寬上市、上櫃公司資金運用限制

        具體措施包括:將目前上市、上櫃公發行及募集有價證券不得逾越赴大陸投資累計投資金額二0 %之上限規定,放寬至經濟部投審會之大陸投資限額標準;以及自海外資本市場籌募資金用以轉投資大陸之發行限額由現行二0 %提高為四0%。

        2.准許未經核准赴大陸投資廠商補辦登記

        為促使台商投資能夠全面透明化,將配合大陸投資產業及產品項目的擴大開放,准許未經核准赴 大陸投資廠商補辦登記,其補辦登記之範圍、條件等,正進行細部規劃。同時,為消除公司股東以個人名義赴大陸投資導致公司 財務不透明的問題,也將積極研議未經核准(或以股東名義)已赴大陸之投資,回歸公司並補辦登記之可行性。

        3.開放直接投資

        在投資審查新機制下,將准許企業直接赴大陸投資,毋需在第三地成立子公司,以利企業財務能 夠更透明。

        4.強化大陸台商輔導體系

        配合積極開放之大陸投資政策,將加強對大陸台商之輔導,包括:規劃建立大陸台商產業輔導體 系,整合大陸台商與政府連繫管道,以及協助相關技術及管理服務機構赴大陸服務台商。

肆、建立兩岸資金靈活流動機制

一、健全資金回流的重要性

        台商赴大陸投資,不僅資金匯出與匯回不成比例,而且其在台灣押匯之資金或出口之營收,亦多 移往第三地並在當地進行資金調度。這種現象造成兩岸資金往來的失衡,也讓人憂慮大陸投資形成吸納國內資金的黑洞。因此, 在擴大開放大陸投資的同時,我們亦同步檢討排除大陸台商資金匯回的各種障礙,以促使兩岸資金靈活、平衡的流動。

二、促進資金靈活流動之新做法

(一)加強發展OBU成為海外及大陸台商資金調度中心

        1.准許國際金融業務分行(OBU)在有完備可行之糾紛處理、債權確保及風險控管計畫下,得 與大陸地區金融機構及其海外分支機構、大陸地區法人、團體、其他機構等進行直接金融業務往來,其範圍包括:收受存款、辦 理匯兌、簽發信用狀及信用狀通知、進出口押匯相關事宜、代理收付款項等,以便利台商資金調度。至於台商以子公司名義存放 在OBU資金,中央銀行亦將開放准許其挹注母公司資金,並得循環使用。

        2.研議進一步擴大OBU之功能,如辦理貸款、籌資等業務,以鼓勵台商將海外之財務調度據點 移回國內OBU。

(二)建立企業大陸資金匯回可循環運用機制

        除投資人將大陸投資事業之股本或盈餘匯回可扣減投資累計金額外,在外匯管理上,根據中央銀 行之規劃,在大陸或第三地區之子公司以「關係企業往來」名義,將多餘資金匯入供在台母公司使用,及母公司於未來還本付息 時,均得不計入每年五千萬美元結匯額度,以利大陸台商能夠自由匯回再匯出資金,提升資金回流的意願。

(三) 消除資金匯回之稅負問題

        修正兩岸人民關係條例第二十四條,允許經第三地赴大陸投資之廠商,於申報所得稅時,列報第 三地投資收益者,其源自轉投資大陸之收益部分,得扣抵其在大陸地區及第三地區已繳納之所得稅,以消除台商大陸投資盈餘重 複課稅之問題。同時,政府也強調台商資金在OBU匯進匯出不涉課稅及查稅問題,並將進一步研究如何消除稅制上可能造成台 商大陸資金匯回之障礙。

(四) 改進企業財務報表制度

        為使企業與個人股東間的財務關係能夠透明化,將研擬具體措施,鼓勵企業編制合併財務報表, 增加財務透明度。

伍、劍及履及的積極行動

一、立即推動之政策措施

        在「落實大陸投資『積極開放、有效管理』執行計畫」經九十年十一月七日行政院院會通過後, 將立即推動以下政策調整事項:

(一) 經濟部修正頒布「在大陸地區從事投資或技術合作審查原則」,建立大陸投資新審查機制 ,並將於九十年十一月十五日前成立專案小組檢討產業開放分類事項,訂於十一月三十日前完成第一次檢討。
(二) 財政部修正頒布「發行人募集與發行有價證券處理準則」、「發行人募集與發行海外有價 證券處理準則」、「公開發行公司從事大陸地區投資處理要點」,放寬上市、上櫃公司大陸投資累計金額上限及海外籌資用以轉 投資大陸之發行限額。
(三) 財政部修正頒布「臺灣地區與大陸地區金融業務往來許可辦法」,准許國際金融業務分行 (OBU)得與大陸地區金融機構進行金融業務往來。
(四) 中央銀行頒布「建立兩岸資金回流機制」之具體措施,以利大陸台商資金匯回可以循環利 用,不受現行每年結匯額度之限制。

二、後續工作之推動

(一)修改法律部分

1. 准許未經核准赴大陸投資廠商補辦登記,將配合兩岸人民關係條例第三十五條修正之進度推動 。
2. 消除台商大陸投資盈餘重複課稅,將配合兩岸人民關係條例第二十四條修正之進度推動。

(二)修正行政命令或擬定計畫部分

1. 開放企業直接赴大陸投資,將於九十年十二月三十一日前完成規劃,陳報行政院。
2. 強化大陸台商輔導體系,包括規劃建立大陸台商產業輔導體系;整合大陸台商與政府連繫管道 ;協助相關技術及管理服務機構赴大陸服務台商等,將於九十年十二月三十一日完成規劃並積極推動。
3. 其他相關措施包括加強大陸投資事後管理的新機制,OBU功能的進一步擴大,改進企業財務 報表制度等,都將積極規劃推動,至遲在九十年十二月三十一日完成。

陸、預期政策成效

一、「積極開放」的有力呈現

(一) 建立由產官學參與、專業客觀的產業開放定期檢討機制,相較於「戒急用忍」政策實施多 年來未進行任何產業開放之檢討,其開放精神不言而喻。
(二) 建立二千萬美元以下投資個案簡易審查機制,相較於目前三百萬美元以下個案始能逕予核 定之審查作業,其開放幅度至為可觀。
(三) 取消個案投資五千萬美元之上限,彰顯政府以積極開放態度面對無金額限制的大型投資案 ,從而引導企業大陸投資型態邁入新階段。
(四) 針對逾二千萬美元投資個案,建立簡化、標準明確的專業審查機制,對照於目前混合許可 類、專案審查類及不同標準之複式審查,更凸顯開放精神及政策透明度。
(五) 放寬資金運用限制,個人及中小企業赴大陸投資累計金額上限由新台幣六千萬元放寬為八 千萬元;上市、上櫃公司發行及募集有價證券不得逾越赴大陸投資累計投資金額二0%之上限規定,放寬為二0%至四0%;自 海外資本市場籌募資金用以轉投資大陸限額由二0%放寬為四0%,顯示對企業資金運用逐步鬆綁的方向。
(六) 在新審查機制下開放企業可直接赴大陸投資,相對於目前限制一百萬美元以上之大陸投資 均須在第三地成立子公司,反映務實、開放的新政策走向。
(七) 建立無障礙、有誘因的資金回流機制,包括投資人將大陸投資事業之股本或盈餘匯回可扣 減投資累計金額;在大陸子公司資金匯回可循環利用,不受每年五千萬美元結匯額度之限制;源自轉投資大陸之收益,可扣抵其 在大陸地區及第三地區已繳納之所得稅等,均有助於台商大陸投資資金的積極回流。
(八) 建立資金流動之活絡管道,准許OBU與大陸金融機構進行直接業務往來;台商在OBU 資金之匯入匯出,政府視為資金的調度與控管,無涉課稅之問題,更不會因資金匯入而有查核逃稅之舉,充分凸顯政府以開放態 度鼓勵台商以OBU作為資金調度中心。

二、「有效管理」的具體實踐

(一) 重視風險分散原則,大陸投資新審查機制的設計及專案審查之標準,皆特別重視產業面的 全球佈局及資金面的風險分散,以期引導大陸投資的健康發展,成為經濟成長的助力。
(二) 加強對企業財務的專業審查,個案投資無論是簡易審查或專案審查,將從專業角度審視企 業財務狀況,以防止「錢進大陸,債留台灣」等不正常現象。
(三) 強化事後管理的機制,要求企業充分揭露營業資訊,累計投資金額達二千萬美元以上者, 投資人須定期函報其經會計師簽證之財務報表及投資計畫報行情形;公開發行公司海外投資資訊須定期函報;企業海外投資之個 別資料將相互勾稽;鼓勵企業編製合併財務報表等,充分顯示政府努力提升企業財務透明度,防止大陸投資成為大股東操縱及脫 產之捷徑,以及加強掌握資金流向,降低金融風險。
(四) 建立動態調節機制,從總體經濟層面,架構大陸投資安全網,在面對投資過熱或其他不正 常情況時,能採取適當對策及必要措施,以降低對整體經濟可能的風險。

大陸投資新審查機制對照圖表

一、投資項目

「積極開放、有效管理」政策說明-投資項目

二、投資人累計投資金額上限

「積極開放、有效管理」政策說明-投資人累計投資金額上限

三、審查程序

「積極開放、有效管理」政策說明-審查程序

四、動態調節機制(新增機制)

「積極開放、有效管理」政策說明-動態調節機制(新增機制)