跳到主要內容區塊

大陸委員會

大陸政策文件資料(民國80年-97年)

蔡主委應邀於公務人力發展中心演講「加入WTO後兩岸經貿政策」

  • 發布日期:91-09-18

加入WTO後兩岸經貿政策 行政院大陸委員會主任委員 蔡英文 中華民國九十一年九月十八日於公務人力發展中心 楊董事長、各位學術界的先進、各位貴賓、各位女士、各位先生: 壹、前言 今天很榮幸應邀參加「WTO架構下的兩岸經貿關係」學術研討會,並作演講。非常感佩兩岸交流遠景基金會、政治大學社會科學院、中國時報社、以及廈門大學經濟研究所等主辦單位的用心與努力,能夠邀請到海峽兩岸產官學界的菁英,在昨天及今天短短的兩天期間,共同熱烈參與,集思廣義,使這次的研討會進行順利,而且圓滿成功。這次會中討論內涵非常豐富,包括WTO架構下的兩岸互動與金融發展、兩岸經貿交流的發展趨勢與合作前景等,還特別安排一場圓桌論壇,提供了相當多寶貴的意見,可供政府部門作為規劃兩岸政策之重要參考。 兩岸加入WTO對兩岸關係及兩岸經貿發展的影響非常深遠。為因應此一情勢,我政府從去年到現在,針對兩岸經貿政策方向及具體措施已做了相當大幅度的調整,使兩岸經貿發展進入一個新的里程碑。以下謹就兩岸加入WTO後之相關問題,向各位作一報告,並請各位先進指教。 貳、加入WTO對兩岸關係的影響 一、加入WTO對兩岸關係的重要意義 近十幾年來,兩岸經貿關係的發展,其速度之快,規模之大,影響層面之深廣,都是歷史上前所未有。台灣於二00二年一月一日正式成為世界貿易組織(WTO)的會員,大陸在稍早(二00一年十二月十一日)也成為WTO會員,此一發展促使兩岸經貿進入到另一個新階段。WTO是以全球化與自由化為目標,透過各種貿易機制的建立,推動世界貿易的持續發展,以使每一個會員體的經濟福祉均不斷提升。站在台灣的立場,能夠成為被號為「經濟聯合國」的WTO的一份子,將可以在新世紀的國際社會扮演更積極的角色,我們不僅要善盡台灣應盡的義務,也要確保並享受台灣應有的權利。 從兩岸關係的角度,我們可以預見,在兩岸加入WTO後,將使台灣及大陸經濟更加融入世界經濟體系,兩岸經貿互動也同時受到WTO法規的規範,因此,兩岸可以在這個共同的基礎上,努力建構穩健而有秩序的經貿發展,並進行更密切的交流與合作,進而對兩岸整體關係產生正面的推進作用。 在兩岸政治互動層面,加入WTO也是改善兩岸關係的重要起步。兩岸的歧見,主因在於雙方政經制度的差距過大。現在大陸已排除萬難加入WTO,與國際經貿體制開始接軌,也逐步走向現代化。經濟層面的轉變及邁向法律化、制度化,終將對政治民主產生催化作用,兩岸政經制度的歧異將可望逐漸縮小。另一方面,加入WTO後,兩岸經貿將更為自由、開放,雙方交流深化、廣化的結果,自然會提升雙方對話以及正常互動的需要與機會,這對整體兩岸關係的開展,亦有積極、正面的幫助。 二、加入WTO對兩岸經貿關係正常化的關鍵影響 兩岸加入WTO,為雙方經貿發展提供重要的基礎,也是兩岸經貿關係正常化的催化劑,茲說明如次: (一)WTO提供兩岸經貿發展的穩定環境與架構 WTO強調全球化,當台灣與大陸皆成為全球化的一部分時,雙方的互動與政策制定的不確定性將相對降低。尤其兩岸商品、人員、資金及服務將會更自由地流動,人與人的交往與了解也會增加,兩岸關係將會有較平穩的發展。 (二)WTO多邊機制有助於平衡兩岸關係 台灣的經濟規模明顯較大陸為小,在國際政治上也是相對弱勢的一方,WTO是體現最惠國原則及國民待遇原則的多邊機制,對於在雙邊和多邊關係下較弱勢的會員,可提供一種保障,這也有助於增強台灣與大陸擴大經貿交流的信心。 (三)WTO對兩岸經貿交流提供規範性架構 兩岸民間交流雖然極為密切,但截至目前為止,兩岸雙方尚未有機會共同發展出貿易的管理機制,也還沒有建立進行貿易談判的基礎。而WTO的規則,在兩岸尚未能進行有效協商的狀況下,可以援引作為兩岸貿易及投資之基本規範架構及對話的基礎。 (四)WTO為兩岸經貿官員提供互動的機會 過去十年兩岸經貿官員有很多的機會和其他WTO成員互動,所以對WTO的文化和語言已有很多瞭解。WTO是對自由貿易的一種信念和使命,參與過WTO的兩岸經貿官員也會受到影響,建立相同的看法。這種共同的背景和看法,正是目前兩岸關係所缺乏的,經貿官員及WTO本身可以做為溝通的橋樑,幫助建立彼此的互信,使雙方最後終能在WTO以外的架構下,就更廣泛的議題進行有意義的對話與協商。 參、加入WTO後兩岸經貿關係面臨的問題 在兩岸加入WTO後,兩岸經貿發展進入到嶄新的階段,雙方可以進一步開展互利互補的經濟活動空間,建立更有效率的兩岸產業分工體系,進而加強雙方的經貿合作。但另一方面,總結過去十多年來兩岸經貿發展的經驗,不可諱言,兩岸經貿發展也面臨若干結構性的問題。在我們為兩岸經貿發展釐訂新方向時,也必須有效處理此等結構性的問題。 兩岸經貿的結構性問題,主要涵蓋幾方面: 在投資方面,台灣對大陸投資包括資本額及營運資金估計高達七、八百億美元,產業的外移從傳統產業提升到高科技產業,再加上對東南亞的龐大投資,延伸在外的經濟力量對台灣本地經濟的影響愈來愈大,因此,我們必須積極思考台灣經濟的合理定位,以讓台灣、大陸、東南亞經濟發生相互的連結及相互支援的功能,同時也必須調整過時的法規制度,以讓外移廠商能夠回來投資,讓資金、人才能有健全的雙向流動。 在兩岸貿易方面,台灣與大陸間的貿易迄今累計超過二千六百億美元,今年以來,台灣對大陸出口占總出口比例已超過二0%,若包括對香港出口則接近三成,大陸已超越美國成為台灣第一大出口市場,此一情況與台商大陸投資帶動出口,可以說息息相關。台灣與大陸距離最近,貿易依賴關係的提升,如果方向正確,台灣可以獲益良多;但如果方向偏誤,相關風險也將增加;如何從長期著眼,推動互利雙贏的貿易,也是重要的課題。 在兩岸人員往來方面,截至二00二年二月底止,台灣地區赴大陸地區旅行人數累計已超過二千五百萬人次,去年一年即達三百四十四萬人次,而大陸人士短期來台累計超過七十萬人,二00一年大陸來台人數近十三萬四千人次,相對上規模較為有限。因為人員去多來少所衍生的經濟失衡問題也是值得重視的課題。 另一個大家關切的問題,是中國大陸經濟快速發展對台灣及鄰近地區產生廣泛及深遠的影響。台灣固然可以利用大陸的市場及資源來提升產業的競爭力,但另一方面,大陸經濟的磁吸效果,也有可能加速台灣產業外移,資金、人才外流,並增加失業問題。因此,如何在加速推動兩岸經貿的同時,維護資源移動的平衡性,也是兩岸應該共同面對處理的問題。 另一方面,台灣也必須考慮到總體經濟與產業調適能力問題。台灣歷經一九八0年代及九0年代市場的大規模開放,經濟結構進行大幅度的調整。在亞洲金融風暴之後,經濟結構調整過程加快,企業也面臨更強大的轉型升級壓力。兩岸經貿的開放,對台灣經濟的影響是多面向及多元性的,對總體經濟與個別企業的影響往往也不相同,因此,在兩岸經貿開放的過程中,要採取怎樣的配套措施,讓多元的利益不相衝突,讓個體利益與總體經濟利益能夠相互調和,並讓政策的效果可以預測並能有一致性,無疑是我政府最大的考驗。而我們對於相關問題的思考,是本於現代經濟管理的理念,盡可能地朝開放的方向來推動,但也同步建立風險管理機制,將開放政策的負面影響降到最低的程度。 肆、加入WTO後兩岸經貿政策的調整 在台灣加入WTO之前與之後,我政府兩岸經貿政策已在持續進行檢討及調整,尤其從去年八月經發會到今天,已進行相當廣泛的結構性調整;更大規模的調整還在持續地推動中。截至目前,最重要的經貿調整措施說明如次: 一、兩岸貿易 兩岸貿易調整方面,是在不對國內產業造成太大衝擊的前提下,盡可能地開放台灣市場,今年二月中旬,大幅增加准許自大陸進口之物品項目,總計開放項目農產品八三五項,工業產品一、二二三項,連同已開放項目總計達七、七00項,占產品總項數七二.五七%,同時,建立每六個月一次的定期檢討機制,目前第二次開放項目之檢討已開始進行中,並已接近完成。同時,修改相關法規,允許兩岸貿易商直接貿易,並以兩岸直接通匯作為配套措施,以建立正常化的貿易關係。 二、大陸投資政策 大陸投資政策調整的方向,是全力落實「積極開放、有效管理」的中心思想。我們的積極開放,充分考量企業「全球佈局」的需要,相關調整措施包括:第一,大幅消除產業面的投資限制,目前農工產品部分開放達八、一六三項,比例達九三.八二%;服務業開放項目亦達八成以上。第二,取消五千萬美元投資上限,以因應可能的大規模投資;第三,全面放寬小額投資的管制,二千萬美元以下投資採自動審核制度,如果主管機關在投資人備齊完整文件後一個月內未作准駁決定,即自動許可並生效。至於兩千萬美元以上的案件,也採取標準明確的專案審查制度,盡可能減少政策的不確定性。 在有效管理方面,我們強調的是風險分散及資源雙向流動觀念。台灣經濟規模小,資金有限,因此,廠商大陸投資資金來源應該多元化,並確保企業財務的健全,同時也必須建立鼓勵利潤、資金回流的機制,以免造成失衡的問題。另外,我們也要求企業資訊透明化,廠商要將在大陸投資的資訊充分揭露,以保障交易安全。為此,我們已修法自今年七月一日起准許未經核准赴大陸投資台商可以補辦登記,在透明化的前提下給予便利,使其有合法的空間,讓廠商與政府間產生正常的互動。 三、開放陸資來台政策 考量兩岸經貿關係的發展及資金的正常雙向流動,准許大陸資金到台灣投資已是當前重要政策方向。開放陸資來台,分為幾個階段推動: 第一階段:准許大陸資金投入不動產。目前法律案已通過,內政部並於今年八月八日發布實施「大陸地區人民在台灣地區取得設定或移轉不動產物權許可辦法」。 第二階段:開放陸資來台投資服務業。在對其他國開放的一0八項服務業中,已決定先開放五八項,並希望後續檢討能讓陸資進入更多行業;另外,我們也將同步開放陸資進入我們的製造業。不過,此一開放須等到立法院新會期開議,完成兩岸條例第七十三條及相關條文修正後,才能實施。 至於陸資進入證券市場部分,因涉及短期資金流動管理的複雜問題,必須先推動建立防火牆的工作,才能避免未來開放對國內金融市場產生不可管控的風險。 四、擴大兩岸金融往來 兩岸金融的主要政策方向,是在維護整體金融穩定的前提下,逐步讓兩岸資金能夠自由、正常的流動,並避免長期性單向的流出,政府採取具體作做法包括: 第一,准許OBU與大陸金融機構直接往來,已於二00一年十一月十六日實施,今年八月二日並擴大至准許OBU在建立防火牆前提下,辦理授信及應收帳款收買業務,同時,也開放DBU(國內外匯指定銀行)與大陸金融機構直接通匯。 第二,開放金融機構赴大陸設置分支機構,我們已開放銀行赴大陸設置辦事處,今年八月二日又開放保險業赴大陸地區設立分公司或子公司;證券業的開放也在規劃推動之中。 第三,完成建立境外資本市場之可行性評估,將以改善現行制度包括鼓勵在興櫃交易之方式協助大陸台商集資。 以上這些政策的目的,是希望能夠協助在大陸的四、五萬家台商,也讓他們與國內建立更緊密的連繫。不過,這些政策的落實推動,並非台灣單方面的努力,唯有大陸方面的相對開放措施,才能實現兩岸金融的正常往來。 五、兩岸人員往來 台灣地區人民赴大陸累計已超過二千五百萬人次,去年一年超過三百四十四萬人次,在大陸地區的花費估算超過新台幣一千億元。相對而言,大陸人民到台灣旅行的人數相當有限。因此,我們也希望透過開放大陸人民來台觀光,增進大陸人民對台灣的了解,同時也有助於平衡單向的人員及金錢流出。我們已自今(二00二)年一月一日起開始試辦開放大陸海外人士來台觀光,五月十日又通過擴大試辦範圍,准許赴國外旅遊或商務考察的大陸人民能夠轉到台灣觀光。但遺憾的是,大陸方面仍未作出相對的開放,因此,使我方政策美意的落實及進一步開放的空間,都受到限制。 另外,政府也大幅放寬大陸高科技人才來台限制,希望能夠加強兩岸學術及產業科技人才交流,同時,也將配合直接貿易、陸資來台等政策,開放大陸人士來台從事商務活動,這也將進一步擴大兩岸經貿的交流,並有利於跨國公司在台灣可以利用大陸人才處理兩岸間的運作。 六、「三通」及「直航」問題 政府已體認到「三通」是兩岸經貿關係正常化不可迴避的問題,並充分了解企業界對「三通」尤其是「直航」的需求,也希望能夠盡速處理解決「直航」有關的問題。值得注意的是,「直航」固然可以讓雙方貨品、人員流動更為方便、快速,可以降低運輸的成本,但是「直航」也會增加兩岸企業競爭的壓力。如果兩岸人員、貨品是向大陸傾斜的流動情況,則「直航」對台灣經濟的負面效應可能大於運輸成本的節省,因此,推動「直航」必須有配套的規劃及執行措施,以確保兩邊資源移動能夠呈現平台式的關係,則「直航」對兩岸才是互補互利的。 再者,經過陸委會針對「三通」及「直航」所作持續性的民意調查,大部分民眾支持在維護國家安全及尊嚴條件下的「三通」及「直航」。換句話說,在「三通」及「直航」過程中,也需完整處理相關的安全與政治問題,才能符合民意的期待。 另外,「直航」的實質問題,例如航權的分配、航線的規劃、何種航空公司、船舶在兩岸航行,以及兩岸航空、海運管理制度的相容性等問題,都涉及到公權力的行使,也需要透過兩岸談判來處理。陸委會已根據大溪會議結論,正積極就「直航」進行評估及規劃,俟談判完成後,即可付諸實施。 伍、經貿關係正常化仍賴制度化協商 一、制度化管道的意義與價值 兩岸關係要正常化發展,必須建立在相互尊重的基礎上。相互尊重不是只求取表象上的平等,而必須體現在實質的互動上。相互尊重必須體現在對相互體制的尊重,雙方才有可能進行有意義、有建設性的協商。中共方面必須要體認到台灣是一個民主社會、中華民國的政府是存在的,而且是經過民主選舉程序產生,它代表的是台灣人民的整體利益。 一九九一年兩岸基於相互不承認對方存在的事實,卻共同面對必須解決交流衍生問題的壓力,因此乃有海基會以及海協會的先後成立。換句話說,從海基會與海協會成立的背景,我們可以深刻理解到,中共在兩岸正式互動中,始終極力迴避中華民國存在的事實。但事實上,海基會被授權處理兩岸事務,就是因為中華民國政府事實的存在,才有授權的基礎與法律的依據。 兩岸在海基會與海協會成立之後,隨即著手安排辜汪會談,以建立制度化的溝通協商管道。因為,當時雙方都理解,制度化的管道,是兩岸在極其薄弱的互信下,唯一可以讓彼此賴以謹慎處理共同關切議題的場合。 海基會與海協會既然是雙方中介團體,且在形式上都是民間團體,在執行公權力事項時,一向是得到授權或委託。而既然是受委託或被授權,海基會與海協會在政治上自然不會、也不應該有自己的立場,而是必須忠實地貫徹各自政府的指示與授權,展現其中介團體的功能,而不應受到不理性的政治干擾。正是基於這一層特質,所以兩岸兩會在各自內部可以得到充分的信賴,大家深信他們執行業務時,必定可以完全代表政府的立場。 遺憾的是,自一九九五年六月以來,中共一再以杯葛海基會及海協會的制度化管道,作為其渲洩對兩岸互動不滿情緒的政治標的,企圖藉此對我方施壓,迫使台灣在政治上作出讓步。兩岸對所謂「九二共識」問題的不同解讀,是中共不能坦然面對中華民國存在事實而產生的歧見,也被作為杯葛兩會制度化協商的藉口。我們要強調的是,兩岸自始政治立場即存在重大差異,兩岸要進一步緊密往來,必然要面對此一差異,並設法尋求化解之道,在雙方尚無足夠的互信來處理此一問題前,暫時擱置爭議是一條雙贏的路。杯葛海基會與海協會並不能直接觸及兩岸爭議問題的核心,更無助於尋求解決問題的共識。尊重海基會與海協會原設立的背景考量,忠實地依據已簽定的協議履行,才能逐步發展兩岸良性的關係。 二、以制度化協商建構正常化的經貿關係 兩岸已經成為WTO的會員,在這個新的架構下,處理涉及WTO規範的經貿事務,無疑是兩岸推動經貿關係的重要平台。畢竟在這個架構下互動,兩個會員之間可以依循WTO的規範,促進彼此經貿關係的合理化與秩序化。然而,過去八個多月以來,兩岸在WTO架構下的互動仍嫌生澀且極為不足,我們期待,未來雙方能利用這個彼此都參與且不涉政治問題的便利場合,針對WTO相關事務進行良性互動,進而對雙方經貿的穩定及有序開展,產生積極的貢獻。 不過,我們也要鄭重指出,WTO的規範仍無法涵蓋兩岸經貿往來所呈現的多元態樣與豐富內涵,要建構正常化的經貿關係,兩岸還有很長的路要走,尤其如何透過雙方正式協商,建構持續發展兩岸經貿的合理環境與條件,是雙方政府無可推卸的責任。 以投資為例,一般投資者的人身財產安全保障問題,智慧財產權的保護問題,企業經營者所面對的關務、稅務、勞僱關係、資金調度、糾紛仲裁、司法公平與執行等,在在需要政府提供合理的規範與保障。儘管大陸方面已制定法令作片面的規範及給予保障,但是,這種作法忽略了片面立法的限制以及不能取代透過雙方政府互動及正式協商所能提供的更有力保障。 尤其,兩岸經貿互動涉及兩岸各自相關規範的適用,例如:人員往來、資金流通、貨品進出口、技術合作與移轉、糾紛與仲裁、司法判決的執行、跨境犯罪行為之防範與偵辦等等,這些涉及兩岸人民及企業共同利益的事項,更須經由雙方正式的協商,才能尋求彼此都能接受的規範準則。 我們期盼,加入WTO可為兩岸正常化互動建立基礎,進而邁向兩岸協商的新時代。 陸、結語 兩岸加入WTO之後,兩岸經貿關係發展已邁入嶄新的階段。從自由貿易觀點,加入WTO有助於兩岸擴大雙邊貿易,提升資源使用效率。另一方面,兩岸若能藉由加入WTO逐步建立正常化的經貿關係,加強經貿合作,增進良性互動,則可以體現兩岸經濟的互惠雙贏,進而塑造和平與穩定的兩岸關係。 自從 陳總統就職以來,政府積極推動許多極具善意的大陸政策,並根據經濟發展諮詢委員會議的共識,全面調整兩岸經貿關係,包括實施大陸投資「積極開放、有效管理」政策、開放陸資來台、擴大開放大陸物品進口、開放兩岸貿易商直接交易、直接投資、直接通匯,以及開放大陸人民來台觀光等等。現階段,政府更積極進行兩岸「直航」之整體評估及規劃,俟完成談判,即可付諸實施。在兩岸尚未恢復正式協商之前,我政府也展現高度的善意與彈性,積極規劃兩岸彈性協商方案。我們衷心希望大陸方面能夠務實以對,深入瞭解台灣民主社會運行的法則,並充分尊重我政府的職能,做出相對善意積極的回應,促成雙方可以共同接受的談判模式。我們也誠心呼籲中共當局能夠充分把握加入WTO的契機,積極改善兩岸的互動,增進彼此的互信與了解,以建構穩定及長久和平的兩岸關係,追求兩岸共存共榮的雙贏發展。 最後,再次敬賀大會之圓滿成功,並敬祝各位身體健康、萬事如意。謝謝。

類別

91年