兩岸交流的回顧與展望
行政院大陸委員會副主任委員黃偉峰於遠景基金會舉辦之第四屆兩岸遠景論壇專題演說全文
一、前言
今天有機會應邀參與「兩岸遠景論壇」，與各位學者專家共聚一堂，至感榮幸。
兩岸關係自始就充滿了複雜的不確定性，不僅由於雙方複雜的歷史、文化因素，更基於兩岸密切的交流互動關係。綜觀兩岸關係的發展進程，民國七十六年，兩岸跨出了歷史性的一大步，開啟了交流的大門，邁入兩岸關係的新階段。十多年來兩岸交流的演進過程，構成兩岸關係長期發展的實體部分，經由兩岸交流互動情形的觀察，不僅可以較精確瞭解過去兩岸關係發展的外觀，更可進而掌握其間發展與演變的脈絡。
二、兩岸交流現況
自民國七十六年十一月政府開放民眾赴大陸探親以來，兩岸交流日益熱絡，交流涉及的範圍十分廣泛，幾乎遍及所有類別，交流的形式、管道和層次也不斷地擴增及提升，對兩岸關係的影響逐漸從量變到質變。 以台灣的觀點來看未來兩岸交流關係，我們一貫主張兩岸應降低敵意，不再對立，並同時維持台灣自我的尊嚴，以建構兩岸交流活動的正常化發展。而經由目前兩岸交流現況的瞭解，可以更深刻顯現兩岸交流問題與癥結所在，茲簡要說明如下：
（一）文教交流方面
整體而言，兩岸文教交流已由初步試探性、局部性的接觸，發展到現階段實質性、多元性的交流，不論深度或廣度都有相當的提升。截至九十三年九月底，共核准大陸地區人民來臺從事文教活動計有十三萬八千三百四十九人次。此外，進入臺灣地區的大陸出版品、電影片、廣播電視節目及錄影節目等累計已有一千三百四十一萬餘種（冊）。
由於兩岸文教關係呈現愈加密切的面貌，政府兩岸文教交流政策之推動亦朝向開放方向，如開放大陸記者來台駐地採訪，開放進口簡體字大專學術用書及開辦國內大學到大陸辦理推廣教育等，都是朝向進一步開放的政策立場而努力。
（二）經貿交流方面
兩岸經貿關係是兩岸整體關係中最重要的一環。截至九十三年七月底止，兩岸貿易總額累計達三千六百六十二億美元，二００三年兩岸間接貿易總額估計達四六三億美元，目前大陸地區為台灣第一大貿易伙伴，第一大出超地區，台灣外貿對中國大陸市場依賴程度逐漸升高。在投資方面，根據經濟部統計，截至九十三年七月底止，核准臺商赴大陸投資總金額達三百八十億美元，實際上包括未登記或以其他方式前往投資的金額可能高達六百至七百億美元，佔我對外投資比重四六．五％，赴大陸投資產業結構漸漸地由勞力密集轉到資本及技術密集產業。
（三）社會交流方面
在兩岸社會交流部份，台灣人民赴大陸亦逐年增加，平均每年三百萬人次，自開放大陸探親旅遊以來，赴大陸旅遊累計已超過三千一百萬人次。預估未來兩岸直接通航後，台灣人民赴大陸每年將達五百萬人次。大陸地區人民前來台灣地區也將近百萬人次。
三、兩岸交流所衍生之問題與外部效果
相對於兩岸交流互動的頻繁與熱絡，雙方在政治上的關係卻未獲得太多進展。同時，由於政治因素的介入，乃使兩岸交流，衍生了各種外部效果。就中共對台策略而言，中共迄今仍強調要「把工作做到台灣內部」。因此，不管是專業性的互動交流，或是兩岸人民往來衍生的問題，皆可見大陸方面深具目的性與策略性的操作痕跡。
在文化交流方面，大陸自一九九五年發表「江八點」後，就積極對台進行各種型態的文化統戰工作。由於兩岸政治制度不同，影響兩岸交流過程中資訊往來的品質。尤其目前大陸一般民主社會言論、新聞及結社等方面自由的保障並不完備，使得兩岸間的交流始終存在若干體制上的障礙，相對也凸顯出雙方資訊流通嚴重不對等，以及無法在相互尊重下交流的問題。
兩岸經貿往來，經過近年的發展，也面臨若干結構性的問題，亦即兩岸經貿已逐漸由互補走向競爭的關係。例如臺灣從傳統到高科技產業的外移、對大陸出口市場的依賴，可能引發經濟磁吸效應和被淘空吸納之危險性，對台灣經濟安全已形成潛在威脅。在兩岸加入ＷＴＯ後，兩岸經貿關係將逐步邁向正常化；然而，兩岸經濟體制、環境差異性頗大，及兩岸經貿交流無法排除政治因素的介入，這些問題都是政府進行風險管理所必須考量的因素。此外，有關台商在大陸生命財產安全的保障問題，因兩岸互動頻繁而不斷發生，亟待解決，以上發展皆對兩岸經貿正常化憑增不確定的變數。
在社會交流方面，兩岸人員往來所產生的問題則有日趨嚴重的情況，諸如：疑似大陸走私牲畜來台引發口蹄疫、ＳＡＲＳ等嚴重疫情、以及走私、偷渡、組織犯罪、旅行事故等層出不窮，亟需循正式機制及制度化管道尋求解決之道。
整體而言，造成交流失序或失衡的最主要原因，正是在於這些交流秩序的維持，往往只是靠台灣單方面的管理與法規，而非透過雙方的協商與協議來進行管理，導致問題無法作全面且充分解決。另一方面，我們現行諸多法規均實施有年，在快速變動的國際環境及兩岸頻繁的互動中，法律的執行常流於過嚴或過鬆，致無法適時有效的處理現實情況。
四、強化兩岸交流秩序並完備法律結構基礎
兩岸關係穩定是政府執政的首要目標，為了建構起長期穩定的互動關係，我們必須在制度上加以設計，如何在既有的基礎之上，完備法律結構基礎，強化兩岸交流管理機制，一直是政府大陸政策努力的方向。
（一）秉持開放原則規劃兩岸經貿交流
在確保國家安全的原則下，目前在兩岸交流層面雖仍存有若干的限制，主要原因是這些限制的鬆綁仍須透過協商解決；惟在「可操之在我」的部份，政府在推動兩岸關係亦朝向開放方向，具體成果包括：二００一年一月一日開放小三通、擴大境外航運中心、經發會結論將「戒急用忍」，改以「積極開放，有效管理」、準備「三通」，開放大陸人士第二、三類來台觀光。在ＷＴＯ經貿政策調整部份，開放大陸貨品進口項目將會持續檢視不會造成台灣負面效應的項目，繼續朝開放方向進行，同時亦會持續推動春節包機、境外航運中心並擴及基隆、台中二港，具體展現政府的決心與能力。。
（二）強化兩岸交流秩序管理機制
兩岸交流必須兼顧「現實面」及「法律面」，交流秩序與品質並重，因此兩岸交流法規均隨時檢討，以因應實際交流的需求，例如：為照顧大陸配偶來台生活問題，訂定工作許可及管理辦法；為落實經發會兩岸組共同意見及政策需要，適時修正兩岸投資、技術合作、貿易許可、金融往來及境外航運中心設置等各項行政命令。另一方面，則強化國家安全的考量與評估，修正專業活動許可辦法，防制大陸人民來台從事與許可目的不符之活動，並建立通報機制。
（三）民間交流活動的秩序化推展
兩岸民間交流如果能夠有秩序地推動，對於兩岸關係的發展，具有相當的意義與價值。當前存在的問題主要是，交流的過程無法避免中共政治化的干擾。我們是一個民主法治的國家，在依法行政的原則下，我們必須依靠法律的週延規範，來劃定一個健康、合理的民間交流範圍，排除中共可能的政治目的。
去年十月九日，兩岸條例完成立法院三讀程序，本次修法是兩岸條例施行以來，最大幅度的調整，在建立兩岸社會、文教及經貿交流可長可久的新秩序，進而引導兩岸關係逐步邁向正常化的前提下，就兩岸協商、人員往來、兩岸通航、經貿交流及文教交流等事項，均進行整體性之檢討及調整，以建構「合理開放」、「有效管理」及「落實執行」的法律新機制。
（四）兩岸經貿往來的正常化建構
兩岸間的交流，現階段重點是在經貿的結構上。一方面由於兩岸同時與國際社會發生系統的互動關係；另方面則是兩岸下一階段的經貿關係將對台灣產生更長遠的影響（例如：直航、三通），因此政府所要面對的，不是要不要經貿往來的問題，而是我們要如何去管理兩岸的經貿關係，所要考量的因素，不只是包括純經濟的因素，而是要調和國家安全與積極開放之間的矛盾，使兩岸經貿關係能導向有利於我國的方向。
從二○○二年開始，兩岸經貿互動因為共同加入為世界貿易組織的成員，而有了結構性的轉變。我們必須在最短的時間內，將我國貿易體制調整到接近世貿組織的水準，另一方面兩岸也必須在配合世貿規範的同時，調整雙方的經貿互動關係，兩岸的經貿交流才有繼續往前推進的空間。
同時，「雙向流通」是政府推動兩岸經貿交流的一項重要觀念。政府希望建立一個新的交流結構，將過去十多年來台灣流向大陸的「單向」結構，大幅轉變為台灣與大陸之間「雙向流通」全新的結構。我們希望看到投資、貿易、資金、技術及人才等方面達到「雙向流通」的目標。整體而言，這是一個重大的轉變，也是政府積極推動我國經濟與國際經濟接軌政策的一環。
（五）兩岸應透過協商解決兩岸交流問題
現階段兩岸交流秩序未臻完善的癥結，在於無法排除政治因素的介入，加以大陸內部亦普遍存在經濟社會發展風險，如社會治安惡化、失業問題等，致無法建構正常化的兩岸互動關係。兩岸交流失序，亟需雙方協商進行管理。惟目前因中共不願與我方政府代表坐下來談，成為兩岸交流正常化無法推展主要的障礙。
協商除了協助解決兩岸交流衍生議題，協商尚有其它附加效益，即協商可使兩岸進入合作模式，透過產生的協議，讓雙方在相關議題上進入合作關係，並降低雙方敵意，進而達到建立兩岸交流互信機制的目標，這也是我方積極推動協商的主要原因。
五、結語
政府在五二０之後的兩岸政策基本上還是延續「善意和解，積極合作，永久和平」的政策指導方針。這個政策方向是持續性、有步驟的，即以發出善意，營造和解的環境，並透過協商，促使相互合作，並透過合作達到永久和平的目標。
就兩岸交流層面而言，政府的施政作為，既有促進兩岸良性互動，建構雙方正常化關係的意涵，更以全球化的思維，發展出符合全球化趨勢並具有全面性而整體觀的兩岸關係處理新方法。整體而言，政府有責任提供民間交流的一個健康、有秩序的環境，讓台灣人民的民主化生活經驗能夠不受中共政治干擾，同時將我方的善意作為更有效傳送給大陸人民理解。我們尤其希望，中共新一代的領導人能夠以宏觀的態度來看待我們這些積極的作為，以更務實的態度與作法來處理兩岸關係，與我們共同掌握此一改善兩岸關係的良機。謹以此與各位共勉，敬祝各位身體健康，事業成功。謝謝！