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  • 日期:103-04-30

一、 過去陸委會說協議監督沒有立法必要,現在為何又推出政院版的監督條例草案?

答:

(一) 過去已有對外說明與國安評估機制

自97年6月,兩岸恢復制度化協商以來,已簽署21項協議;歷次的兩岸協商,政府均向立法院及社會大眾進行說明,各主管機關在兩岸協議簽署之前,也都有嚴謹的國家安全評估。

(二) 回應民意,特將監督機制法制化

政府充分理解各界認為兩岸協商過程應該更公開透明,以及政府應儘速完成兩岸協議監督法制化的訴求,因此陸委會在現行法律架構基礎上(「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」),建置「四階段對外溝通諮詢機制」及「國家安全審查機制」,在不破壞憲法架構的前提下,以兼顧保障公眾知情權與維持協商機制正常運作,讓兩岸協議監督機制法制化。

二、 協商前,政院版沒有規定要提締結計畫給立法院審查?

答:

(一) 每個階段都要向國會報告

在行政院版的草案裡,納入四階段溝通機制,區分成議題形成階段、業務溝通階段、協議簽署前階段、協議簽署後階段,協議主管機關與陸委會都要向立法院正副院長、朝野黨團、相關委員會、召集委員與委員等進行報告與說明,也會配合委員會作專案報告,將徵詢到的意見都作為協商的參考。因此,從議題形成到簽署後的每個階段,國會都會參與其中,發揮重要的影響力。

(二) 包括爭點及因應策略等的締結計畫,恐讓談判籌碼與底牌提前外洩

但,尤美女委員版(民間版)要求談判前先提出包括內容、目標、爭點及因應策略等的締結計畫,但提供爭點及因應策略恐讓談判籌碼與底牌提前外洩,未談先輸。

(三) 政院版已參考尤美女委員版(民間版),做出更符合現實運作需求的設計

政院版有類似締結計畫之設計,政院版草案第6條規定,行政機關於協商議題形成階段,應向立法院說明兩岸已商議納入業務溝通之議題、目標、協商規劃期程、範疇及初步協商規劃,類似締結計畫之設計,但不會預先透露談判細節,才能兼顧協商需要,確保國家利益。

三、 為什麼政院版草案沒有規定國會在簽署前可以修正或保留?

答:

(一) 違反權力分立

依據憲法規定,總統有「締結」條約的權力,立法院則有「議決」條約案的權力。換言之,對外談判是行政權的固有權限,國會無法實質去參與談判。尤美女委員版(民間版)參考美國國會快速授權制度,但卻忽略美國憲法規定國際貿易權限屬於國會,與我國規定不同。

(二) 權責不明

責任政治是民主政治的精神,如果立法委員參與協商,談壞了是立法權還是行政權負責?且若立法院要參與協商,是否協議簽署之後,立法院就可以直接通過?如果不是,立法院參與協商的意義為何?

(三) 談判毫無彈性

如立法院針對締結計畫有修正或保留,之後若是要變更也必須經立法院決議,除了實際運作上難度非常高之外,也會讓談判毫無彈性。民間版締結計畫之概念,源自韓國通商條約締結法,但韓國通商條約締結法,並沒有像民間版本規定國會可對締結計畫修正、附加條款、保留,維持權力分立、權責分明的基本原則。

四、 政院版要到協商幾乎確認後才舉辦公聽會?

答:

政院版的各階段都可舉辦公聽會

(一) 政院版草案第7條明定,行政部門於「協商議題形成階段」、「協商議題業務溝通階段」、「協議簽署前階段」、「協議簽署後階段」四個階段,都可以舉辦公聽會。

(二) 院版草案更進一步規定,在業務溝通大致完成,經國家安全審查機制審查後,「應」舉辦公聽會。此時有協議大致全貌,也確認沒有國安疑慮,向相關產業及社會大眾說明協商議題之重點、影響評估及因應方案,並廣泛蒐集及聆聽意見,才是政府負責任的態度及作法。

五、 政院版沒有「衝擊影響評估」,只交由政府國安會審查?

答:

政院版「國家安全審查機制」,就是嚴謹程序的「衝擊影響評估機制」

(一) 政院版設計的「國家安全審查機制」,是由行政院邀請相關機關及中立的學者專家進行初審;再由國家安全會議召開會議進行複審。(草案第9條)

(二) 審查項目(草案第10條)包括:國防軍事、科技安全、兩岸關係、外交及國際關係、經濟安全、就業安全、社會安全、資訊安全等各個影響層面,協議主管機關也必須提出影響評估報告,以供審查。全面性的國安檢視具有國家的高度,更是有嚴謹程序的「衝擊影響評估機制」。

六、 政院版沒有規定政府有義務提出「受創補救措施」?

答:

政院版有產業的因應方案及補救措施

(一) 協議簽署前,在國安審查機制中,協議主管機關就必須提出影響評估報告及因應方案,以供審查。

(二) 經國家安全審查機制審查後,行政部門應向國會說明影響評估及因應方案(草案第6條),並舉辦公聽會,向相關產業及社會大眾說明影響評估及因應方案,在簽署後也必須落實協議配套措施及執行方案,其中也都包含產業的輔導補救措施。

七、 政院版沒有民眾參與的規定?

答:

政院版的各階段都必須向產業及大眾溝通諮詢,民眾可以充分表達意見

(一) 院版草案(第7條)明定,行政部門需於「協商議題形成階段」、「協商議題業務溝通階段」、「協議簽署前階段」、「協議簽署後階段」四個階段,以出席或辦理各項說明會、座談會、協調會或公聽會等各種方式,多面向強化與社會大眾之溝通諮詢,未來還會設立網路溝通平台。

(二) 院版草案也規定溝通諮詢所得到的意見及資訊,應作為協議協商簽署的參考,民眾有多元的管道可以參與並表達意見。

八、 政院版由行政院決定協議是「大事」或「小事」?

答:

政院版與尤美女委員版(民間版)的規定相同,都是以是否涉及法律修訂區分為送審議或備查。

(一) 兩個版本都同樣規定,協議內容涉及法律修正或應以法律規定,應於簽署後三十日內,報請行政院核轉立法院審議;內容未涉及法律修正、或無須以法律規定者,應於簽署後三十日內,報請行政院核定,並送立法院備查。政院版也規定,立法院可以將備查改為審查,這也是向來國際協定與兩岸協議的議事慣例。

(二) 雙方不同的地方在於,政院版改審查後,三個月內須完成,特殊情形可以展延一次,等於最多六個月,在國會事後監督以及民眾權益上取得平衡;然而,尤美女委員版(民間版)則是規定,備查案經院會交由委員會審查3個月之內未完成,就視為轉成「審議」,恐將混淆送審議及送備查之區別,與釋字第329號解釋意旨未符,且沒有時間限制,則關乎民眾權益的協議就會無限期躺在立院裡面。

九、 政院版中列為備查的案子擺放三個月就算通過?

答:

為避免兩岸協議長期躺在立法院懸而未決,準用立法院職權行使法的規定

(一) 政院版規定,協議送立法院備查,立法院可改為審查,如三個月未完成審查,準用立法院職權行使法的規定,可延長三個月,仍未完成審查,審查程序就完成。這是為避免未涉及法律修定之兩岸協議長期躺在立法院懸而未決,影響人民權益。

(二) 依美國快速授權制度,如果行政部門遵守程序,確保國會的事前及事中參與,後續就須「限時討論、包裹表決」(依據2002年美國貿易促進授權法,國會審議期限最長為90天,且國會只能就接受或不接受該項協定進行表決)。然而,尤美女委員版(民間版)只著重於國會的事前及事中參與,卻未搭配設計後續的「限時討論、包裹表決」,造成立法與行政權力失衡。

(三) 兩岸協議程序比國際協定更加嚴謹

相較於國際協定,如不涉及法律修訂,是於「生效」後,才送立法院查照;兩岸協議則是在完成立法院有關程序後,才會換文生效,更為嚴格慎重,也充分接受國會監督。

十、 簽署後,立法院可以修改兩岸協議的內容嗎?還是只能夠通過或不通過?

答:

可以修正、保留,但協議只要一部分沒有通過,就等於全案否決,必須重啟協商,這是依國際談判慣例

(一) 大法官釋字第391號,大法官認為立法院只能通過或不通過

1.釋字391號解釋理由書:「…此類議案通常為條約或國際書面協定,蓋審議時如對行政院提出之原案作條文之修改或文字之更動,勢將重開國際談判,如屬多邊公約,締約國為數甚多,重新談判殆無可能,立法機關僅有批准與否之權…」。

2.換言之,立法院如果針對個別條文進行修正或予以保留,必然會導致全面重啟協商的結果。因為協商是雙方面的事情,一旦我方要求針對個別條文重新談判,對方也會對於其他條文提出重新談判的要求,或拒絕重新談判,等於過去獲得的也都不算數了。

(二) 即使是部份修改,效果也等同於全部否決

有學者主張,在國際實踐上,條約亦不必然就是進行包裹表決(僅有「全有」或「全無」選項),而是可以針對特定條款提出「保留」,或修改。因此,主張應該要逐條審議,必要時提出相關修改,交付行政部門重新談判。但是,從日本、法國等國的條約審議經驗來看,日、法對於條約審議僅能為同意與否之表示,不能夠逐條審議條約內容,或作成修正內容之決議,否則會被視為國會拒絕承認。

十一、 為何不願意放入人權條款?

答:

(一) 政院版草案已含有維護人權的意義

政院版第4條的協商原則已經提到,「保障人民福祉與權益」,此項規定清楚表達我政府在簽訂兩岸協議時,應該要注意人權問題的立場。如果協商涉及具體人權議題,政府向來也都積極爭取。

(二) 有許多兩岸協議直接處理人權議題

如投保協議的限制人身自由通報、司法互助協議的受刑人接返等,都是以具體條文來落實人權保障。目前協商中的兩岸兩會互設辦事機構,也包含人道探視的人權議題。

(三) 經貿與人權不必掛鉤處理

1993年上半年,柯林頓政府以最惠國待遇與人權議題掛鉤的方式,有條件式地延長給予中國大陸的最惠國待遇,希望迫使中國大陸改善人權,但這項政策在隔年1994年就更弦易轍,柯林頓政府將最惠國待遇與人權問題分離開來,「掛鉤」政策僅僅執行一年,改採其他促進人權措施。根據研究表示,美國當時除了考量經濟利益之外,也認為透過脫鉤處理的方式讓雙方關係緩和,也才能夠在人權議題上對話,並促進中國大陸的人權進展。

(四) 中國大陸與其他國家簽訂的FTA,沒有一個包含人權條款

例如大陸與德國在2005年生效的「『中』德關於促進和相互保護投資協定」;2008年10月23日,大陸與新加坡簽署《中華人民共和國政府和新加坡共和國政府自由貿易協定》;2013年7月6日,大陸與瑞士簽署《『中國』-瑞士自由貿易協定》,這些都沒有人權條款。